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        呂忠梅:環境法典編纂論綱

        時間:2023-07-27   來源:法治網  責任編輯:cche

        □ 呂忠梅

        當代中國,有習近平生態文明思想和習近平法治思想奠定堅實政治基礎,有“建設人與自然和諧共生的現代化”的時代呼喚,中國法學會環境資源法學研究會自2017年成立“環境法典編纂研究課題組”,形成了相對系統的研究成果。筆者在課題組前期研究的基礎上,就中國環境法典編纂的理論基礎、編纂方法、邏輯架構、主要內容和重點問題等提出構想。

        環境法典編纂的基本立場

        以“人與自然生命共同體”為哲學基礎。設定環境法典中的“人”,將良好生態環境和生活環境等納入“經濟人”的利益目標,對“經濟人”的行為進行生態理性約束,是環境法典的人性標準預設;界定環境法典中的“自然”,“資源”“環境”“生態”三者密切聯系且在一定條件下相互轉化,這種包含不同面向、強調互動聯通的完整自然是環境法典賴以為基的自然觀基礎;明確環境法典中的“人與自然關系”,對人與自然關系在新高度上的辯證統一認識,是環境法典構建法律關系的文明觀基礎。

        環境法典具有顯著的領域法屬性。環境法具有超越“主客二分”“天人合一”哲學的本質屬性,以“生命共同體”理念建構法律規范體系,環境法典不能照搬傳統法典編纂理念與模式。生態環境問題的多重性和復雜性,決定了生態環境立法的法律與科學嵌套、法律與政策轉化、不同法律手段融合的格局,具有“領域型”特征。

        采取實質性、適度化編纂模式。通過選擇體現環境法本質的重要部分加以整合,對基礎性范疇、制度和內容進行全面規定,體現環境法的領域法特征,使法典化成為促進國家環境治理體系變革的主要手段;同時適當降低法典化的條件和邏輯要求,實現動態的法典化,增強環境法典的適應性和靈活性。

        以可持續發展為主線展開邏輯建構??沙掷m發展具有認識論與方法論統一、價值理性與工具理性集合的“神行兼備”特性,可以統領生態安全、環境正義、代際公平、公益保護等工具性價值,也契合生態環境治理的整體性、系統性方法。以可持續發展為核心價值和邏輯主線,既體現“人與自然和諧共生”的生態文明理念、保障實現“美麗中國”國家目標;又采用國際通行法律語言,為共建人類命運共同體貢獻中國智慧和中國方案。

        環境法典總則編的基本定位與體系結構

        總則編提煉和歸納生態環境領域普遍適用的基本概念、基本原則和基本制度,在可持續發展目的價值的指引下,完成制度傳承與理論創新的結合,構建適合生態文明時代需求的環境法基本范疇體系、法律制度體系,以統領各分編并指導處于變動創新中的環境單行立法。

        建立可持續發展的目的價值。確立“可持續發展”的目的價值,界定“生態環境”的概念,以“人與自然和諧共生”理念為基礎,形成“人—自然—人”的法律關系,構建公法手段與私法手段結合、“權力”與“權利”溝通、個人利益與生態利益協調的法律規范體系。

        建立現代環境治理體系與基本制度??倓t編以提取公因式為主要方法,確立保護優先、自然恢復,風險預防、綜合治理,政府主導、公眾參與,受益補償、損害擔責等環境法基本原則;以主體及其權力(權利)職責(義務)類型化為方法構建政府、企業、公眾多方共治的環境治理體系,形成全社會共同推進環境治理的良好格局;并以“生態環境”概念的“一體三面”為調整范圍,全面梳理現行立法、生態文明體制改革實踐、執法司法經驗,總結歸納能夠涵蓋各分編的基本制度。

        需處理的重點難點問題。實現環境權“入典”,可采用在總則編確立“一般環境權”,在污染控制編和自然生態保護編中具體化為“健康環境權”和“自然享有權”的“一體兩翼”方式。妥善處理與環境保護法及其他相關立法的關系,以“適度法典化”為原則,由總則編確立生態環境法律體系的基本規則,各分編根據自身特點和法典編纂邏輯需求在現行有效立法的基礎上進行取舍。

        污染控制編的基本設想與重點難點問題

        污染控制編以現行污染防治立法為基礎進行編纂,基于“以人民為中心”的法治立場,立足對現行污染防治立法的梳理和對打贏“污染防治攻堅戰”的實踐經驗總結,以“環境污染”為基礎性概念,體現“生態環境”的“環境”面向,形成“基本規定+環境要素與污染物控制專章+行政法律后果”的框架。在法典編纂完成后基本廢止現行污染防治單行法。

        確定污染控制編的調整范圍與價值取向。通過界定“環境污染”的法律概念,以確定本編的調整范圍:對環境介質污染的控制,污染物質/能量控制以及有毒有害化學物質與新污染物控制。本編應以“保障公眾健康”為價值取向,并以“污染控制”的理念構建相應制度,貫徹落實“風險預防”原則,促進我國環境治理體系從“環境質量管理”到“風險預防”的轉型升級。

        既“編”又“纂”形成規范體系。以融貫理論為方法指引,通過“編”的方式統合污染防治單行法,實現法律規范的邏輯一致性;通過“纂”的方式補充完善現行制度,回應生態文明建設中的新情況、新問題,彰顯污染控制編的理念創新、體例創新和制度創新。

        污染控制編還需對建立以排污許可為核心的固定污染源控制制度、強化環境物質遷移致害的法律規制弱項、填補新污染物治理空白等重點難點問題,展開深入研究。

        自然生態保護編的基本設想與重點難點問題

        自然生態保護編以現行自然資源立法、生態及生物多樣性保護立法、特殊地理區域保護立法為基礎進行編纂,以“自然生態”為基礎性概念,體現“生態環境”的“生態”面向,基于促進生態優先的價值取向,形成“基本規定+生態要素與生態區域保護專章+行政法律后果”的框架。法典編纂完成后,自然資源開發利用和管理的相關立法不應廢止,但需作相應修改。

        確定自然生態保護編的調整范圍和價值取向。通過界定“自然生態”的概念,確定自然生態保護編的調整范圍,即自然界中客觀存在的各種具有自然屬性、參與生態過程、發揮生態功能、需要法律保護的物質、空間和系統,包括生態要素和生態區域兩大類型;明確以包括保護優先、自然優先、系統優先三個主要方面的“生態優先”為價值取向;在“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”理念下,確立“生態系統綜合管理”體制機制。

        構建契合生態整體保護的規范和制度體系。以生態整體保護為核心進行提煉、擴展、優化,整合現行相關法律、政策中的保護性規定,根據調整范圍構建“生態要素保護”和“生態區域保護”兩種類型的規范體系,合理分權、明確分工,建立順應時代要求的制度框架和體制機制。

        自然生態保護編需要設定銜接條款,實現本編與相關法律的制度銜接;通過專門條款,落實公民環境權中的“自然享有權”,確認自然公產并構建相關制度體系等。

        綠色低碳發展編的基本設想與重點難點問題

        確定綠色低碳發展編的調整范圍與價值取向。通過界定“綠色低碳發展”的概念,將在經濟社會中存在的具有生態屬性、發揮生態功能、達至生態目標的行為和系統等納入調整范圍;以促進經濟綠色發展為價值取向,體現可持續發展的“經濟可持續”面向;樹立資源循環利用理念,重構相關法律制度體系,回應經濟發展的新鏈條、新業態和新格局對綠色低碳發展的挑戰。

        實現綠色低碳法律規范的系統安排。明確標準的法律規范屬性,以標準體系化“串聯”市場經濟活動各環節、各領域的綠色低碳發展法律制度體系;以“降碳”為制度邊界,作為貫穿本編的“輔線”,為促進“經濟全流程”綠色低碳轉型提供體系化制度保障。

        綠色低碳發展編還應以統籌國內國際法治為出發點,通過制度設置和轉致條款增強國際互動,促進合作;以“碳”為規制對象,以“降碳”為重要目的,妥善處理具有內在一致性的氣候變化減緩與適應的關系;明確以原則性規范構造為主,建立與相關法律的銜接機制和激勵各方面參與綠色低碳發展的積極性。

        (原文刊載于《中國法學》2023年第2期)

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