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      碳交易的全球協同:制度基礎、協同困境與路徑展望

      時間:2022-07-02   來源:民主與法制網  責任編輯:編輯

      碳交易的全球協同:制度基礎、協同困境與路徑展望

      【中國法治國際論壇(2021)主題征文】??

      摘要:全球氣候變化問題日益嚴峻,《巴黎協定》將如何繼承并發展《京都議定書》所創設的國際碳市場機制,實現碳交易的全球協同?從有關《巴黎協定》第六條及其實施細則草案,該協定為碳市場連接等推動全球碳市場構建的行動提供了規范基礎。但是,結合碳市場連接的實踐來看,《巴黎協定》下以可國際轉讓的減緩成果(ITMOs)、碳配額或碳信用為客體的國家之間和非國家實體之間的碳交易,仍將面臨實質性的技術障礙、道德困境和政治阻礙,且會排斥發展中國家的參與?;趯θ蛱純r格機制的“雙軌漸進式”方案的評析可見,碳交易之全球協同需強化《巴黎協定》下國際氣候制度的頂層設計,設立負責推進以市場化方式推進全球減排合作的全球性碳交易監管機構,并創設由其管理的全球碳交易注冊管理系統或平臺。在此前提下,文章展望了碳交易協同的兩種路徑,并就國際社會在《巴黎協定》下圍繞碳交易制度的國際減排合作和中國因應提出了若干建議。

        關鍵詞:《巴黎協定》、國際碳交易、碳市場連接、全球碳預算

        

      ? ? 一、問題的提出

        對于氣候變化這一與大瘟疫并列的全球性災難,學者普遍認為有效的國際協作是解決該問題的關鍵。1992年《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱“UNFCCC”)奠定了全球氣候合作的基本目標和基本原則。為執行該公約,《京都議定書》試圖以“自上而下”(Top-Down)的方式構建涵蓋發達國家和發展中國家的國際碳減排制度,卻因為在目標設定、覆蓋范圍、機制運行等方面存在的根本性缺陷,始終未能凝聚各國相向而行的全球減排共識。其履行期內(2005-2012),全球溫室氣體仍快速增長。因此,國際社會在2009年哥本哈根會議后即著手推動新的全球性氣候協定的談判,并歷經多哈、華沙、利馬和伯恩等多次會議,最終在2015年12月通過了具有里程碑意義的《巴黎協定》(Paris Agreement),為全球氣候治理提供了新的國際法制?!栋屠鑵f定》修正了《京都議定書》“自上而下”的義務模式,而是以國家自主貢獻(“NDCs”)承諾的方式“自下而上”(“Bottum-up”)由各國根據各自能力確定本國在該協定下的減排義務。締約方基于各自能力所進行的減排承諾,在承認國家應對氣候變化共同責任的同時,彌合了發達國家和發展中國家在責任承擔上的長期對立,再次凝聚了氣候治理的全球共識。然而,《巴黎協定》的有效性卻頗受質疑。據聯合國環境規劃署(“UNEP”)統計,各國提交的NDCs所實現的減排效應并不能保障UNFCCC所設定全球溫控目標之實現。國際社會仍需探索有效的實現全球減排的協同性機制。

        以全球碳價格機制推動更為普遍和有效的國際減排,是以諾德豪斯和基歐漢為代表的氣候變化變化政治經濟學研究主流學者的共同立場。自哥本哈根會議以來,學界就如何強化《京都議定書》下的國際碳交易機制(“京都機制”)以促進全球碳價格的生成展開了較為深入的研究?;趯┒紮C制的批判,國外學者提出了以國家間碳市場合作為內容的促進碳市場全球協同的方案,如國家碳市場連接(linkage)、氣候多邊合作體制內的“微多邊性”(Mimi-multilateral)碳市場聯盟。這些方案的核心特征是,通過碳市場連接協定形成具有排他性的若干個國家之間以共同的總量排放目標、統一的碳排放配額分配交易機制和聯通的交易管理平臺為內容的“碳交易俱樂部”。鑒于該類行動可以強化部分國家間或行業內碳減排行動的一致性,《巴黎協定》并未否定該等方式的合法性?!栋屠鑵f定》第6.2條允許締約方以可國際轉讓的減緩成果(ITMOs)實現本國的NDCs,為該類國際碳交易提供了國際法上的規范基礎?!毒┒甲h定書》下國際排放貿易機制(“IET”)基于該合作方法實現了復生。除此之外,《巴黎協定》第6.4條還規定了以項目為基礎的可持續發展機制,即在締約方會議(CMA)集中管理下各締約方的非國家行為體所開展的國際碳信用交易機制。該機制是對《京都議定書》下清潔發展機制(“CDM”)和聯合履行機制(“JI”)統合。鑒于《巴黎協定》全面繼承并強化了《京都議定書》所創設的國際碳交易機制的普遍參與度,有學者樂觀的預測,在《巴黎協定》所允許的框架下,各國在ITMOs交易的規則框架內開展碳市場連接或碳市場俱樂部,以及基于項目所產生的碳信用國際轉讓。如此,即可以在作出NDCs承諾的眾多國家間形成較《京都議定書》下更具普遍參與性的國際碳交易實踐,實現全球相對統一的碳定價機制。

        問題在于,若干國家之間以碳市場連接所構建的“微多邊”機制很難形成真正的全球協同,也難以塑造一個能夠生成全球統一碳價格的“全球碳市場”:其一,碳交易俱樂部具有排外性,僅有可能在經濟發展水平相近、國內碳市場成熟度較高的個別國家間形成連接,大部分發展中國家都將被排除在外,難以實現真正的全球合作;其二,為規制碳泄露問題并保護本國產業的競爭力,跨區域或超國家性碳市場必然會采取邊境調節措施,譬如碳關稅,對其他國家的產品或服務進行歧視。這會凸顯氣候變化與經濟發展之間的矛盾,降低各國采取積極的減排行動的意愿。其三,基于項目的可持續發展機制,隨著更多的成員方的加入,需要更為復雜的規則設計和監管安排,以保障碳信用產生的額外性和避免減排成果的雙重核算;碳價格的差異也難以形成確定的全球碳價格信號。復雜的制度建構也無法在缺乏以市場機制治理污染問題制度能力的發展中國家得以實施。雖然《巴黎協定》的規則提供了實現碳交易之全球協同的規范基礎,仍需要探究其可能的實現路徑。

        徒法不足以自行。如何在現有碳交易實踐之上形成一個更有利于全球碳價格形成的機制安排?這就需要進一步探索能夠協調各國國內多元化減排行動的全球性政策框架。鑒于《巴黎協定》第六條對市場化方式推進國際碳減排合作的規定,本文主要探討《巴黎協定》下應當怎樣推動碳交易制度的全球協同,從而形成一個清晰的全球碳價格信號,以實現該協定所設定的全球氣候治理目標和全球碳中和目標的實現。有兩個問題需要厘清:第一,《巴黎協定》第6.2條和6.4條下可以開展何種形態的國際碳交易:國家之間?企業之間?抑或是行業維度下由國際組織所監管的碳減排信用的全球互認?第二,這些不同的碳交易形態應通過怎樣的路徑實現全球減排協同。為回答第一個問題,本文第二部分和第三部分在解釋了《巴黎協定》下國際碳交易制度構建的基礎上,分析了該制度下碳交易在全球范圍內得以實施的交易形態和協同困境。第四部分基于有關的理論與實踐展望了碳交易機制全球協同的不同路徑。第五部分是對推進碳交易全球協同得以實現的一些行動建議。

        二、《巴黎協定》下國際碳交易的制度建構

        從文本來看,《巴黎協定》重構了全球層面上實施碳交易機制的法律基礎,即第6.2條下成員國家之間的國際轉讓的減緩成果(“ITMOs”)交易以及第6.4條下基于項目的核證減排量(為與清潔發展機制下的核證減排量CERs相區分,簡稱為“A6.4ERs”)的國際轉讓。為促進上述兩項制度的實施,《巴黎協定》第6.7條要求締約方應當盡快制定“通過本條第四款所述機制的規則、模式和程序?!备綄倏茖W技術咨詢機構(“SBSTA”)被要求制定指南作為上述兩項制度的具體實施細則,以避免《巴黎協定》下NDCs和ITMOs的雙重核算。SBSTA制定了兩個文件,即《關于第六條第二款所述合作方法的指南》(以下簡稱“《PA 6.2指南》”)以及《根據第六條第四款所建立機制的規則、模式和程序》(以下簡稱“《PA 6.4規則》”)。作為相關機制實施細則的最終談判文本,這兩個文件吸納了各國的主要立場和建議,基本奠定了各國在《巴黎協定》下基于碳交易促進全球減排合作的基本政策框架。國際碳交易在《巴黎協定》下的具體方案是格拉斯哥氣候會議的核心談判內容。

       ?。ㄒ唬禤A 6.2指南》下的ITMOs機制

        《PA 6.2指南》規范的是各國自愿以ITMOs來履行其NDCs下減排義務的國際碳交易機制(“PA6.2機制”)。該指南規定了ITMOs的定義、參與方的責任、ITMOs的簽發與管理、NDCs義務的履行、ITMOs應用于NDCs義務履行的指南、ITMOs的報告與審核、注冊系統、ITMOs使用的保障和限制等內容。這些規則確立了《巴黎協定》下ITMOs全球交易的基本框架。

        1.交易標的和主體:國家之間基于ITMOs的合作減排

        從定義來看,ITMOs必須是根據NDCs所確定的基準排放水平經過技術革新或綜合能源利用所實現的可比、可計量的實際凈減排。ITMOs應以“tCO2e”表示,其核算方法必須依據IPCC所建議的并經過《巴黎協定》締約方會議(以下簡稱“CMA”)討論通過的核算方法。這主要是保證ITMOs與締約方NDCs的測算和計量相一致。為保證可追溯性,《PA 6.2指南》要求,所有的ITMOs均應當在一個注冊系統中予以登記,并進行可識別的數據管理。ITMO管理應避免雙重核算,當國家將其所有的ITMOs在系統中進行報告和注冊后,即不可以再被用以履行本國在《巴黎協定》下的NDC義務或者任何其它的合規義務,并應在依據UNFCCC第四條和《巴黎協定》第四條所編著的排放清單和國家自主貢獻報告中進行相應調減。

        在《巴黎協定》下,只有國家才可以編制并報告其NDCs,即只有國家才可以持有并交易ITMO。締約方參與以ITMOs為標的全球性碳交易應滿足以下條件:其一,必須已經按照《巴黎協定》4.2條和《巴黎協定第十三條所述行動和支助透明度框架的模式、程序和指南》的規定完成本國溫室氣體排放清單的核算和報告,并提交了本國的NDC。其二,必須根據《巴黎協定》第6.3條公開同意以ITMOs履行NDCs義務或者實現其他國際減緩目的。其三,必須確保保證本國的ITMOs能夠被“檢索”或者追蹤管理,即需要通過建立ITMOs的國家登記簿記錄ITMOs的創設、首次交易、轉讓、獲取、持有、注銷、使用、自愿注銷、基于全球排放減緩的目的所進行的強制性注銷等交易管理行為,并將其與國際注冊系統實現數據對接。其四,在ITMOs轉讓后,應及時將以轉讓的ITMOs所表征的減排量在國內相關登記或者核算機制中注銷或者單獨核算。

        2. 國家因ITMOs交易的調整和報告義務:避免雙重核算

        確保ITMOs適應不同時間跨度的NDCs義務的履行并避免雙重核算,是《巴黎協定》下市場化合作減排得以有序有效運轉的核心問題。為此,《PA 6.2指南》設計了較為詳細的ITMOs交易后調整機制和國家報告義務。所謂的調整(Adjustments),主要是指由于ITMOs的使用而導致的各國NDCs的調整。這種調整基于ITMOs的不同有兩種基本模式:一種是以噸計算的不同溫室氣體的減排結果,另一種是以tCO2e計量的減緩成果。對于前者而言,轉讓國和受讓國均要根據《巴黎協定》第4.12條、第6.2條和第13.13條的對應規則,從本國的NDCs所對應的減緩目標中予以減除或增加。對于后者而言,調整相對較為簡易,因為在各國為核算NDCs所進行的國家排放清單報告中所使用的單位也是tCO2e。締約方只需要在NDCs義務履行核算時的排放清單報告中對轉讓給他國或者受讓自他國的ITMOs予以相應的減增即可。另外一種調整涉及到對不同時間跨度的NDCs的協調問題。在《巴黎協定》下,各國所承諾的NDCs義務可能是跨年度的,也有以單一年度的形式體現的。對于NDCs涉及多個年度的締約方,譬如在五年內實現碳減排比某一基準年度降低40%的NDC承諾,締約方可以選擇在該期間內每一年度均進行調整或者在NDC履行期末合并調整。

        ITMOs的轉讓與各國所承諾NDCs義務的履行與否直接相關,并直接影響《巴黎協定》能否取得其所設定長期目標。因此,參與ITMOs機制的締約方應當在其NDC履行期初或在首次轉讓或受讓ITMOs時,報告以下內容:第一,說明其已經履行了前述參與《巴黎協定》第6.2條機制或者《巴黎協定》第6.4條機制所應當履行的締約方義務;第二,締約方NDCs承諾的起止時間;第三,采取何種方式調整轉讓或者受讓ITMOs所導致的NDCs下減緩義務的變化;第四,以tCO2e所表述的其所承諾的NDCs義務的總量,包括產業部門、排放源、溫室氣體類型、NDCs的涵蓋期間和相關年度的排放和減排數據以及履行NDCs后應當達到的排放水平;如果無法對上述數據進行量化,應當提供量化方法。

        3.ITMOs交易的國際監管:國際機構和數據平臺

        從《PA 6.2指南》來看,CMA及其設立的相關專家委員會是對ITMOs實施全面常態化監管的國際機構。CMA被賦予了廣泛的職權對成員國ITMOs的使用進行國際監管:第一,轉讓的數量要求:即一國所持有的ITMOs每次轉讓只能在確定的限額下進行或者必須高于一定數量;第二,持有的最低要求:即國家必須在國際注冊系統中(即下文的國際登記簿)持有一定數量的ITMOs才可參與市場合作減排;第三,履行補充原則:即受讓的ITMOs只能作為各國履行其NDCs的補充;第四,結轉條件:即當NDC為年度目標時,當期的ITMOs只有滿足一定條件方可結轉至后續年度使用;第五,來源限制:僅允許來自于NDC中所覆蓋的產業部門或者排放源的ITMOs進入國際轉讓市場;第六,非歧視要求:即各國不應在ITMOs的轉讓交易中不當地對按照同一標準產生或者認證的來自于不同國家的ITMOs進行選擇性交易。

        ITMOs的創設、轉讓、受讓和適用等具體問題的監督管理職責,被賦于CMA下成立的專門性委員會。該委員會有權審查成員國使用ITMOs履行NDCs義務是否符合《巴黎協定》的相關規則。審查的范圍包括:第一,前文所提及締約方相關報告義務中所涉及的各類信息和數據的真實性;第二,《PA 6.2指南》中所提及的常態化信息以及締約方因受讓和轉讓ITMOs后對本國NDCs予以調整的數據信息的真實性與可靠性。專家委員會還有權向各締約方提出建議,敦促其履行指南有關要求;在發現締約方的做法與指南存在抵觸時,可以向《巴黎協定》遵約委員會報告。這表明了碳交易制度與《巴黎協定》下遵約機制的聯結。

        就ITMOs交易的數據平臺,《PA 6.2指南》提出,應在締約方秘書處設立并維持一個國際登記簿(International Registry,“IR”),作為登載ITMOs創設、轉讓和使用等交易信息的基礎設施;且各締約方也應設立本國ITMOs的登記管理系統。通過ITMOs有關交易信息在國際和國內平臺中的交換、統計和整理,CMA可以核查參加合作機制各締約方有關核算和報告義務是否與指南相一致,并可以生成全球范圍內關于ITMOs的年度報告。

        4. 小結:ITMOs機制與JI和IET的差異

        可見,ITMOs機制的實質就是全球范圍內的、以國家為主體的國家碳排放權交易,是對京都模式下JI和IET機制的繼承和統合。差異在于,京都模式下各國的排放總量是“自上而下”確定的;而在ITMOs機制下,各國排放限額是以NDCs為基準的“自我限制”。在京都模式下,國家的“碳排放權”是“自上而下”的由國際社會所確定的;而巴黎模式下,國家的“碳排放權”是各國結合本國歷史排放和減排潛力等因素自行“聲索”并經國際社會按照《巴黎協定》下的履約機制和遵約盤點機制確認并監督執行的。與《京都議定書》下僅有發達國家承諾減排義務相比,《巴黎協定》的國家自主承諾保障了更具普遍性的涵蓋發達國家和發展中國家的減排承諾。這種承諾同樣構成各國在《巴黎協定》下應當履行的條約義務,為全球范圍內國家間的碳排放權交易提供了法治基礎。簡言之, P6.2機制的最終目的或發展形態就是《巴黎協定》下所有國家均可自愿參與的以ITMOs為交易對象的全球性碳市場。

       ?。ǘ禤A 6.4規則》下的可持續發展機制

        ITMOs機制從范圍上已經將發展中國家納入到合作減排的范圍,是否仍有必要在《巴黎協定》下維持《京都議定書》下的CDM機制,繼續促進發達國家和發展中國家之間基于清潔發展項目的核證減排量(“CERs”)交易所形成的減排合作?如果維持,如何保障所交易的CERs未被項目所在國用于履行本國NDC下的承諾?從圍繞《巴黎協定》下新市場機制的爭論來看,各國雖然對基線確立和信用簽發的“自上而下”或“自下而上”方式頗有爭議,但是保留基線和信用機制以促進非國家行為體參與國際和合作仍是全球共識。因此,《巴黎協定》第6.4條得以制定,并明確其目的是“支持可持續發展”,并被稱之為“可持續發展機制”(以下簡稱“PA6.4機制”)。

        根據《PA 6.4規則》,該機制是國家自愿實施以可持續發展項目所產生的“核證減排量”為交易客體的國際碳信用交易機制?!禤A 6.4規則》下的核證減排量(“A6.4ER”)被定義為,基于真實的、可計量的、對氣候變化有長期益處的減緩成果而商品化的國際碳金融產品;計量單位也是“tCO2e”。A6.4ER的簽發必須滿足“額外性”的要求,以避免雙重核算,即其所表征的碳減排量應從未被任何締約方或者碳交易主體用于NDCs義務的履行或者其他任何第6條機制之外的碳減排義務的履行。

        PA6.4機制所希望構建是受國際監管的全球范圍內的碳信用交易機制。因此,雖然自愿參加的成員國有確定產生核證減排量基線(baseline)的自主權,也有權管理本國項目產生的可用于國際轉讓的A6.4ER,但是,與PA6.2機制相比卻具有較為明顯的“自上而下”特征。

        1.參與方應在國際機構指導下協調行動

        第一,CMA是監管《巴黎協定》第6.4條機制的最高權力機關,〔33〕并通過下設的監管機構(Supervisory Body,“SB”)對A6.2ER的有關交易予以管理。CMA選舉組建該監管機構并制定該機構的運作機制。對于《PA 6.4規則》更為具體的實施細則、模式和程序機制和有關的各類事務,CMA有最終決定權。作為PA6.4機制的直接主管機構,SB應由《巴黎協定》下一定數量的締約方代表構成。SB的核心職責是在CMA的指導下負責PA6.4機制下的注冊管理、A6.4ERs的簽發和交易活動,是該機制的執行機關。

        第二,在CMA的SB的指導下,A6.4ERs的來源國承擔主要的信息披露義務并對A6.4ERs項目實施具體的監督管理職責。締約國只有承擔如下義務才可以參與PA6.4機制:其一,設立與SB對接的管理指定運管機構(Designated Operational Entity,“DOE”);其二,提供產生A6.4ERs的減緩行動或項目的所有信息,包括但不限于減緩行動的類型、該行動對于碳減排或NDCs的貢獻、確立排放基準的方法和核算機制的方法學、碳信用的有效期限、基準方法或者方法學與其NDCs和長期的減排戰略契合性等;其三,負責設立并運行有關的國家登記注冊管理系統;其四,就已轉讓的A6.4ERs對本國NDCs進行調整,避免同一減排量被重復核算認定??梢?,A6.4ERs的發行具有自下而上的性質,但是其交易管理所應遵守的規則并非是由締約國自決的,而是自上而下由CMA和SB等國際機構確定,從而保障不同國家的不同項目所產生的A6.4ERs的可比性?!禤A 6.4規則》明確規定,對A6.4ERs進行核算和報告的方法學雖可由來源國或者監事局制定,但是均需要獲得CMA的認可。方法學應當公開、透明、可比,并綜合各種因素進行謹慎測算,特別是計算方法的選擇、情景分析的設定、排放因子、數據來源、關鍵影響因素。

        第三,運營可持續發展項目的公私組織只有滿足CMA確定的條件才可以成為PA6.4機制下國際碳交易的適格主體。除有能力且按照上述方法學進行碳排放核算和報告外,其所運營的項目還需要滿足兩個基本條件才有可能被簽發可進行國際交易的A6.4ERs。其一,項目必須能夠實際減少已產生的碳排放或避免碳排放的增加;其二,被簽發的碳減排信用(Emission Reductions?Credits)必須具備額外性(Additionally)。額外性要求揭示了PA6.4機制與《京都議定書》第12條所規定的清潔發展機制(“CDM”)內在聯系。

        2.?P6.4機制下交易過程對CDM機制的繼承和發展

        PA6.4機制下的A6.4ERs交易過程與京都模式下CDM的交易過程基本相同,均涉及項目的國內核準、碳信用在管理平臺的注冊和簽發、碳信用的交易管理等基本問題。具體包括:

        第一,DOE許可(Authorization)并發放碳減排證書(Certification)。受理項目提交的申請后,DOE應當確認該項目的減緩行動是本國可持續發展目標的構成部分,并作為核查機構對還需要根據SB的規則,對項目運轉中取得的碳減排量進行核驗,簽發碳減排證書,確認項目產生的減緩成果具有額外性和可交易性,并向監管局申請對該項目進行注冊。與CDM相比,PA6.4機制的不同在于,項目必須說明其與所在國家NDCs之間的關系并且需要在證書簽發后對本國的NDCs進行調整。

        第二,SB注冊并簽發A6.4ERs。在DOE通報的有關項目信息基礎上,如果SB認為DOE的檢驗和證書的頒發符合其制定的相關要求,既應按照規則在全球性注冊登記管理平臺(the?Mechanism Registry Administrator,“MRA”)對項目進行注冊并簽發相應數量的A6.4ERs。SB可以收取一定的注冊費用作為其運營管理經費。取得A6.4ERs項目方,還應當從其收益中向氣候脆弱性較高的發展中國家進行資金轉移。這表明,《巴黎協定》下的碳交易可以實現與資金機制的議題聯結。與CDM機制相比,PA6.4所實現并非是單維度的由發達國家向發展中國家的氣候技術與資金的流動,發展中國家之間也可藉此實現技術和資金的擴散。

        第三,MRA對A6.4ERs的賬戶操作和交易管理。MRA應設立至待處理賬戶(pending?account)、持有賬戶(holding?account)、退出賬戶(retirement?account)和注銷賬戶(cancellation?account)等?!栋屠鑵f定》的締約方均可以申請設立持有賬戶,對來自于本國的、經本國許可和相應的DOE核準的項目所獲簽發的A6.4ERs進行管理。MRA應當在簽發信息中對來源國用以國際交易而履行NDCs義務或用于其他目的的ERs進行標識。CMA下的秘書處負責作為MRA的主管當局,并在SB的指導下負責MRA的運行和管理。

        可見,PA6.4機制繼承和發展了《京都議定書》下的CDM機制,并且因締約方在《巴黎協定》所消弭的附件1和非附件1締約方之間履約義務上的差異,實現了對CDM機制和JI機制的統合。這種機制在理論上可以形成非國家行為體之間核證減排量的跨境轉讓,即以碳信用作為交易對象的全球碳市場。

        問題在于,《巴黎協定》所延續、發展甚至強化的以ITMOs和A6.4ERs的轉讓為內容的國際碳交易機制能否“孵化”出全球統一碳價格,從而以清晰穩定的價格信號推動全球碳中和所亟需的低碳技術的研發和應對氣候變化的巨量資金投入,從而解決日趨嚴峻的氣候挑戰?這需要對該協定下的國際碳交易模式進行具體分析,客觀衡量其全球協同的可能性和困境。

        三、《巴黎協定》下的碳交易模式與協同困境

        結合前述有關PA6.2機制和PA6.4機制的規范分析以及國際范圍內的國際碳交易實踐,如果以交易主體和交易客體為標準,《巴黎協定》下的國際碳交易有兩種基本形態:模式1,國家作為交易主體的以ITMOs所表征的國家碳排放權之間的國際交易;模式2,以碳配額或碳信用為客體的以非國家行為體為主的國際碳交易。這兩個模式下的交易標的雖然其計量單位都是“tCO2e”,但是卻屬于不同類型的“商品”。前者的產生基礎是國家《巴黎協定》下減排義務的超額完成,核算依據或“生產標準”是以國家作為核算單位的碳排放核算與報告規則。后者的來源是企業或其他公私實體所實施的與排放基準(Baseline)或慣常生產方式(Business as Usual)相比排放更少或能夠增加碳匯的可持續發展項目或清潔生產項目;核算依據是以企業或基本排放單位作為核算實體和核算邊界的碳會計規則。

       ?。ㄒ唬┠J?:國家之間的ITMOs交易和協同困境

        PA6.2條機制屬于是以國家為交易主體的、以ITMOs為交易標的國際碳交易機制。從性質上來看,ITMOs產生自國家通過NDCs承諾聲索的本國在《巴黎協定》下的“碳排放權”或者說自我施加的總量控制。如果國家在NDCs所對應的承諾期內積極推進碳中和行動,大力發展可再生能源、碳捕獲和儲存以及碳匯,就有可能提前或者超量完成本國NDCs承諾下的減排義務,從而產生本國在《巴黎協定》下碳排放權的盈余,即ITMOs。國家可以選擇將這部分盈余轉讓給《巴黎協定》下其他未能完成NDCs下減排任務的成員方,從而形成以ITMOs為交易客體的自愿參與的《巴黎協定》成員國間的碳排放權交易。交易的關鍵是各國碳排放核算與報告的真實性、透明度和可比性。因此,參加該交易的成員國應當按照CMA所確定的方法學進行核算和報告。此外,《巴黎協定》的遵約機制和透明度框架也為ITMOs的開展提供了一定的基礎,特別是全球盤點制度和遵約委員會的確立。另外一個關鍵的問題是雙重核算問題,即避免國家將已轉讓的ITMOs所表征的碳排放權仍然在本國的NDCs中予以核算或者“一權兩賣”。為避免這一問題,《PA 6.2指南》圍繞ITMOs的交易管理構建了相對完善的國際監管機制,包括國家因ITMOs交易所產生的國家排放清單的調整和報告義務、管理機構和交易平臺等。

        國家之間以ITMOs為對象的全球碳交易兼具自上而下和自下而上的特征,試圖在國家多樣化的減排行動與統一的國際監管之間實現國家發展自主權與全球氣候治理的平衡。第一,作為碳交易核心問題之一的“總量”控制并未由國際性機構參考全球碳預算“自上而下”的確定,而是基于各國“自下而上”的自我分散式約束聚合而成。這是因為,《巴黎協定》并未繼承《京都議定書》“自上而下”的為附件1 國家確立量化減排義務的模式,ITMOs產生的基礎是成員國自下而上的減排承諾。第二,這種交易機制下的“碳排放配額”(即量化可比的ITMOs)的“初始分配”并非是由某一國際機構自上而下確定,而是由各成員國在統一的核算報告規則下自行核算按照《巴黎協定》所確定報告程序“聲索”取得。相比《京都議定書》下的IET模式以及基于該議定書所建構的歐盟碳交易機制下各成員國初始碳排放權的獲取,具有典型的自下而上特征。這會誘發道德風險,即成員國為獲取ITMOs轉讓所獲取收益而偽造排放數據。然而,更為根本的問題是各國NDCs聚合而成的總量控制缺乏剛性的約束。為增加該機制的有效性,PA6.2機制也存在“自上而下”內容:其一,建立管理ITMOs交易的國際機構;其二,建立承載ITMOs交易和交易過程監管的統一數據平臺。

        在該模式下,即使各國國內的減排制度相異,也可實現減排的國際合作。譬如,A和B兩國均是《巴黎協定》下的締約方,A國施行碳交易制度,減緩成果體現為盈余的碳排放配額;B國是碳稅或者其他以污染者付費原則為基礎構建的命令與控制機制。如果A國出現盈余,B國卻未能在全球盤點前完成既定的減緩目標,需要購入他國減緩成果。B國可以直接以稅款或者特許權收入通過IR獲取 A國的ITMOs,以履行本國NDC下的減排承諾。按照《巴黎協定》的要求,A國如果將盈余碳配額轉化為ITMOs,即應把該部分盈余配額在本國的碳交易系統中注銷。(可參見圖1:模式1的碳交易)


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      圖1:模式1的國際碳交易

        反之,如果A國未能完成其NDCs,也可從B國購入ITMOs作為自愿遵約的補充。首先,直接以其配額分配中獲取的資金從B國購入其超額完成目標所實現的ITMOs,價格按照B國本國碳稅所體現的碳價格計算或者雙方協商確定;其次,購入的ITMOs通過國內程序轉化為本國碳配額,交易的價格因本國碳配額的短缺可能會高于B國以碳稅所體現的單位碳價格。

        國家之間基于ITMOs可以實現碳減排的國際合作??紤]到《巴黎協定》締約國的廣泛性,這種合作是可以在全球維度上進行的。據UNFCCC官網統計,目前已經有192個成員國提交了本國的NDCs。然而,這種廣泛參與能否轉化為減排義務履行的全球協同,并進而形成相對統一的全球碳價格,仍存在較大的不確定性。主要原因是:

        第一,技術障礙。各國提交的NDCs在期限、目標和覆蓋范圍上存在較多差異,難以形成可比的核算ITMOs的基準。根據締約方會議秘書處有關NDCs的綜合報告:并非所有的國家能夠提交總量控制的減排目標,仍有部分國家在其NDC中僅就其減排戰略、政策等予以說明;在做出量化減排承諾的成員國中,并非所有的國家是以碳排放總量的減少為目標,有相當一部分國家承諾了碳排放強度削減目標或其他形式的量化承諾,且目標所覆蓋的經濟部門并不統一;即使承諾了總量的減排目標,但是減排水平也不同,原因在于各國確定的減排基準(2005或2010)和減排期間(2025、2030或2050)并不相同,且減排比例也相差較大(9.8%-75%)。各國承諾的NDCs是“制造”ITMOs的“原材料”。上述差異帶來的后果就是,不同國家的ITMOs雖然計量單位相同,但是其所體現的減排效益和碳社會成本差異甚大。在自愿基礎上開展的ITMOs交易,可能會出現部分成員國基于環境完整性的考量,不愿接受承諾水平較低國家所持有的ITMOs。部分承諾水平相近的國家,更愿意組成減排聯盟進行限定區域內的國際合作。在NDCs中承諾非量化、非總量、部分經濟部門或較短期減排目標的國家,大都是在碳核算能力較差或者經濟仍處于工業化進程中的發展中國家和最不發達國家。俱樂部化或聯盟化的國際減排合作,將會導致發達國家之間籍氣候合作淡化其歷史責任,排斥發展中國家參與全球合作減排,逃避在UNFCCC下應當承擔的資金和技術轉移義務。

        第二,道德困境。全球減排合作中對發展中國家參與機會的限制或者剝奪將侵蝕氣候全球治理得以維持的道德基礎。長期以來,發達國家基于歷史排放先行并主要承擔減排義務,一直是國際氣候合作的基本原則。這主要是基于公平的考量。根據矯正正義,發達國家的工業化和城鎮化是造成溫室氣體超量排放的主要原因,因此應當承擔主要的減排成本和責任。因此,UNFCCC和《京都議定書》一直堅持減排義務的雙軌制,基于共同但有區別的責任原則,由發達國家承擔強制性量化減排義務,對發展中國家的減排不作強制性約束?!栋屠鑵f定》雖然取消了雙軌制,并淡化了共同但有區別的責任原則,但是仍要求發達國家“繼續帶頭,努力實現全經濟范圍絕對減排目標”,并繼續承擔對發展中減緩和適應行動的資金支持義務。在ITMOs機制下,發展中國家可再生能源發展空間和傳統能源能效提升空間較大,減排潛力大,理論上更易成為ITMOs的出讓方。然而,該機制的自愿性和發達國家減排合作的小集團化,或使得這種可能成為鏡花水月。甚至,基于發達國家的壓力,部分發展中國家會作出超出其能力的減排承諾,導致承諾履行不了而成為ITMOs的需求方,發達國家基于其先進的技術研發和實施能力而成為ITMOs的出讓方,形成違反公平原則的資金流動。一項早期的研究發現,如果考慮到跨境資本的流動,京都機制下最大的收益者可能會是美國;另一項研究表明,如果全球減排目標被限定在450ppm,所有國家都承擔減排義務,部分發展中國家可能會成為全球碳市場的買方,比如中國將在2030年開始從他國購入碳配額。

        第三,政治阻礙。這來自于兩個方面:其一,基于全球協議下的減排義務履行而導致的對外資金支付所遭遇的國內政治阻力;其二,為確保ITMOs的可比和環境完整性而接受國際監管所導致的對本國氣候政策自主權喪失的憂慮。在各國未能接受氣候變化所代表的人類共同利益及相關規則具有國際法上更高位階效力的現狀下,任何潛在的以本國福利的喪失而促進他國國民福利提高的行動,都會在遭遇國內政治上的非議。這是《京都議定書》失敗的重要原因,也是《巴黎協定》目標實現所必須解決的現實困境。新的全球減排框架必須符合國際帕累托主義,使所有國家都獲益,才具有可行性。

       ?。ǘ┠J?:碳配額或碳信用的跨境轉讓和協同困境

        這種模式涵蓋了《巴黎協定》生效后全球范圍內非國家行為體之間所有形態的跨境碳配額和碳信用的交易、核證和抵消行為。該種模式的國際碳交易有三種形式:

        第一, PA6.4機制下的A6.4ERs的跨境轉移。如前述,該機制是對《京都議定書》下CDM和JI機制的繼承、發展與統合?!禤A 6.4規則》規定,一國境內符合要求的可持續發展項目或者設施,可以經過本國DOE和CMA下SB的審核,獲得在MRA注冊的A6.4ERs。A6.4ERs與CDM機制下的CERs不同,其交易主體包括締約國以及締約國境內的受規制公私實體。締約國可以通過MRA獲取他國持有的A6.4ERs用于履行本國的NDCs。換言之,以締約國持有的A6.4ERs可以轉化成為ITMOs。締約國的公私實體也可取得A6.4ERs用于履約清繳義務或者自愿的碳中和行動。為避免雙重核算,一旦這一部分A6.4ERs對應的減排量被用于國家NDCs的兌現或者企業碳合規義務的履行,即不應當再計入本國的減排量用以兌現本國的NDCs。這種數據監管的實現依賴于PA6.2和PA6.4機制下所建立的數據平臺機制之間的數據交換和信息共享。

        第二,實現碳市場連接或者以微多邊方式建立的區域性或國際性減排聯盟內的碳配額或碳信用的跨境轉移。從實踐來看,主要是較為成熟的碳市場(如歐盟)與其他同類型碳市場(如瑞士、挪威和冰島)的直接對接、美國加州和加拿大魁北克省的區域碳市場、以及學者所建議經連接而形成的國際性碳市場或者部分以碳交易作為本國減排核心機制的若干個國家所形成的國際碳市場俱樂部或減排聯盟。碳配額或信用的跨國流通是交易的基本內容。如瑞士企業所持有的本國碳配額可以直接在歐盟市場進行流通;瑞士企業也可以購入歐盟碳配額履行其在瑞士國家碳市場下的清繳義務。此外,在實現碳市場連接或區域性減排安排的前提下,受規制實體可以通過取得來自他國的碳抵消信用(“ERs”)履行本國的配額清繳義務,從而實現碳信用在限定區域內的跨境流通。在實踐中,歐盟、瑞士、新西蘭、日本東京碳市場均規定了此類機制。被轉讓用以履行清繳義務的碳信用主要來自于CDM機制下的CERs。原因是,CERs的簽發有國際可比的數據監管,能夠滿足額外性的要求。

        第三,行業性的全球碳抵消機制,如國際民航組織(“ICAO”)的國際航空碳抵消和減排計劃(“CORSIA”)。根據國際民航組織有關文件,締約國境內符合標準的航空公司應就其國際航班的碳排放情況進行核查和報告,并在此基礎上取得兩類減排量用以履行該航班在COASIA下的碳抵消要求。一類是使用符合COASIA可持續性標準的合格燃料所生成的減排量;一類則是符合COASIA標準的“排放單位”,即經COASIA認可的各類ERs。COASIA所設立的合格標準主要包括該減排信用的額外性、排放基準的真實可信性、可量化且可核查性、排放數據監管的完整性和透明度、可持續性且未被用于任何減緩義務的履行等要求。按照這一標準,ICAO所認可的可用于COASIA的排放單位主要來自于CDM機制下簽發的CERs、REDD+項目的森林碳匯、中國核證自愿減排量(CCERs)、美國加州碳抵消信用等。CORSIA下的碳抵消義務履行,實現的是經認可的可持續發展項目所產生的碳信用的全球流轉。

        可國際轉讓的碳配額或者碳信用雖然都來自于企業或其他公私實體運營管理的可持續發展項目或者清潔生產項目,且計量單位相同(tCO2e),但是其監管基礎不同。這一監管差異事實上造成了不同碳市場所簽發或流通的碳配額或碳信用來源或“生產方式”的差異。這種差異直接決定了其國際流通潛力,即在何種范圍內被國家或者公私實體接受作為減排義務的履行標的。就碳配額而言,無論是在國內交易或國際轉讓,均產生自被控排企業或者設施被分配的碳配額與其實際排放所需上繳配額之間的盈余性差額。其全球流通度取決于有多少個國家和地區實施了碳市場機制且彼此之間基于碳市場連接實現了對碳配額的國際互認。就可轉讓的ERs而言,決定因素則是其所對應的減排量本身的“質量”標準,即依據何種核算指南被核證為具有額外性。在A6.4ERs之前,被普遍接受的碳信用是CDM機制下的CERs。但是,應當注意的是,以ERs為客體的國際碳交易具有明顯需方市場的特征,且往往會受到嚴格的管控。參與碳市場的被控排企業,其使用ERs履行控排義務的權利往往受到本國監管當局的控制;且使用比例主要呈下降趨勢。以歐盟和瑞士碳市場為例,在2012-2020(京都議定書第二履行期)間,可用ERs予以履約的比例最高不得超過其應繳納配額總量的11%;此外,可用以履約的ERs僅限于來自于最不發達國家的CDM項目和其他國家(含發展中國家和其他參與JI機制的發達國家)2013年之前注冊的CDM項目所簽發CERs。美限制ERs的使用也是中國試點碳市場的普遍實踐;允許的比例為企業被分配碳配額總量的5-10%,且來源僅限于非控排企業經國家發改委核證的自愿減排量(CCERs)。

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        圖2:模式2的國際碳交易

      可見,碳配額的跨境轉讓所推動的減排協同主要存在于成熟的碳市場且形成碳市場連接的國家和地區之間。比如,歐盟和瑞士;魁北克和加州。大部分國家,即使是已經有國內碳市場的中國、韓國、日本等,跨境的碳配額交易并未成為現實。此類國際減排合作,其范圍和程度受限于各國國內的監管政策;COASIA對碳信用的需求會對該領域的減排合作有積極的推動作用,但是其程度取決于被納入該計劃的國際航空企業未來碳抵消的實際需求。國際航海業未來對于碳抵消信用的需求所導致的減排國際合作,也是如此。

        值得注意的是,模式2國際碳交易呈現明顯的發達國家主導的態勢。這主要是因為《京都議定書》下發達國家作為承擔量化減排義務的主體,較早的形成了以碳市場和碳稅等碳價格制度推動國內減排。據國際碳行動伙伴組織(ICAP)統計,不同政府層級運行的碳市場所涉及的司法管轄區已經占全球GDP的54%。這其中,僅有中國屬于發展中國家,其他均為發達國家?;谔寂漕~的減排合作,其全球協同的程度取決于未來有多少個國家采取碳市場機制并實現碳市場的連接。在這一進程中,歐盟等成熟的碳市場國家和地區具有主導權。即使未來在《巴黎協定》框架下認可發展中國家的可持續發展項目可以獲得具有全球流通性的A6.4ERs;但是,這些6.4ERs能否可以成功流轉,仍取決于在碳市場標準制定上擁有主導權的國家是否愿意接受。COASIA等國際性行業對碳信用的需求能否驅動未來A6.4ERs的全球流轉,也不確定。特別是,隨著歐盟等國將航空業和航運業納入本國碳市場的監管范圍,這種不確定還將增加。

        即使由于中國建立碳市場的示范效應會進一步推動該機制在全球范圍內的擴展,特別是發展中國家,通過碳市場的連接實現模式2下碳交易的全球協同仍會面臨困境。碳市場連接本身雖然能夠基于規模效應降低減排成本,但是仍會遭遇與ITMOs的國際協同所類似的技術性障礙和政治阻礙。技術障礙主要來自于不同碳市場制度設計的差異。這些差異主要體現在總量控制的差異(絕對總量或相對總量)、配額分配方式的差異(免費為主或是拍賣為主)、運行和交易管理的差異(履約期和價格調控機制等)。政治阻礙主要來自于兩個方面:其一,政府對本國碳市場的國際化所可能喪失的監管主權;其二,碳市場連接后因不同區域的碳價格差價所導致的福利損失,比如原本碳價較高的國家中的賣家因碳市場連接后所導致的交易機會較少或者原碳價較低的國家中的買家因碳市場連接所產生的成本增加。需要說明的是,這種福利損失并不是阻礙碳市場連接的主要因素,因為也有研究表明碳市場連接會降低減緩成本并提高碳市場機制的有效性。

       ?。ㄈ┬〗Y:《巴黎協定》下全球碳市場的不確定性

        綜上:《巴黎協定》所提供的規范基礎,為國家之間和非國家行為體之間的國際碳交易提供了空間,但是,這些碳交易能否形成真正的全球性碳市場,仍存在不確定性。

        第一,完全基于自愿的ITMOs交易能夠實現其所設計的目的,取決于會否形成對ITMOs的實際需求。這需要審視國家NDC中目標與行動之間的關系以及NDC承諾在《巴黎協定》下的義務性質。前者決定了國家會否產生對ITMOs的需求;后者則決定了國家是否應將該需求轉化為實際的碳交易。

        首先,在《巴黎協定》自下而上的承諾方式下,各國基于共同但有區別的責任原則和各自能力所確立的減排目標與行動,應難以形成對ITMOs和A6.4ERs的有效需求。與《京都議定書》有自上而下的確定性量化減排目標約束不同,成員國在“自下而上”的自我承諾顯然不會超出本國能力范圍的減排目標。UNEP《排放差距報告2019》稱,各國承諾水平(NDCs)與UNFCCC和《巴黎協定》所確定目標實現仍相距甚遠。2030年,如欲實現2℃目標,各國在當前NDCs的年度排放水平需減少15GtCO2e;而實現1.5℃目標,需減少32 GtCO2e。雖然在IPCC發布其1.5℃目標的特別報告后,各國競相承諾2050年左右的碳中和目標,并修改了其NDCs;但是,其行動路線圖中為保證環境完整性和減排的有效性,往往也會嚴格限制與本國碳監管水平相差甚遠的ITMOs的購進。

        其次,《巴黎協定》的責任體系難以保障國家之間ITMOs交易的有效實施。這事實上是所有國際氣候制度無法回避的一個困境。在主權國家所構成的無政府社會中,缺乏使得國家遵守國際條約義務的懲罰性機制和資金質押機制。就ITMOs為客體的國際碳交易機制而言,以自我約束為特征的NDC是國家聲索取得的碳排放權。因此,當國家未能實現NDC下的減排目標時,是否意味著國家違背了在《巴黎協定》下應承擔的條約義務,從而構成國際不法行為,需要以購入他國的ITMOs以承擔相應國家責任?如果國家不采取這一方式承擔責任,有無其他的懲罰性機制施加了同等程度的責任?從條文來看,成員國毫無疑問在《巴黎協定》負有提交NDC并依據NDC采取減緩行動的條約法上的義務。這一義務雖然是以“自下而上”的方式做出的,但是并未否定各國在國際法上仍有善意履行該義務的責任。然而,《巴黎協定》本身并未規定成員國不能履行NDC下減排義務的具體法律責任,而是通過強化的透明度規則和全球盤點等遵約機制,強化對成員國未履約的負面評價。雖有學者認為,這種軟法約束比強制性規范更為有效;但是,如果缺乏有拘束力的條約義務和具體國家責任,國家減緩氣候變化的政治意愿可能并不穩固。國際氣候制度更易收到國內政治的沖擊。

        第二,碳配額和碳信用(包括CER和未來A6.4ERs)的國際流轉,范圍和規模均取決于受到或自愿接受碳監管的控排企業或者實體為達到碳合規所產生的實際需求。而這一實際需求極易受到本國碳監管制度變化的影響。以歐盟為例,在限制控排設施以碳信用履約的同時,還通過立法引入碳邊境調解措施(CBAM)“迫使”他國對標歐盟的碳監管水平或者“移植”歐盟碳市場的標準。這一措施所增加的對于CBAM電子憑證的需求或會降低受影響企業購入碳信用的意愿。原因是取得碳信用還需要向歐盟主管機關提供各類文件證明該碳信用所代表的減排量是真實可信的,即使其所獲取的是CERs或A6.4ERs這樣的的國際金融產品。這增加了企業的合規成本和交易成本;受CBAM影響的出口國企業將更傾向于購買歐盟簽發的CBAM電子憑證而非碳信用以實現碳合規。即使該制度能夠推進更多的國家和地區以碳市場作為本國的減緩機制,也并不意味著新設碳市場國家所簽發的碳配額能夠實現全球性流通。大部分發展中國家所設定的總量控制目標和交易管理體系很難達到歐盟的標準;市場上碳配額的價格必然會大幅度低于歐盟碳配額且容易出現價格波動。以碳市場連接對此類碳配額的認可:一方面會使得歐盟境內以低碳技術創新實現碳配額盈余的高新技術企業從碳市場中的獲益減少,從而降低碳市場對于技術創新投資的激勵效應;一方面可能會使得歐盟碳市場因碳配額的價格波動而出現體系性風險。CBAM措施和對碳信用的拒斥就是歐盟等發達國家碳市場的防火墻;被排斥的是發展中國家通過碳配額和碳信用參與全球碳市場的機會,特別是那些以非碳價格機制推進國內減緩行動的發展中國家。

        綜前,《巴黎協定》第六條以市場機制推進減排國際合作的制度框架,為國家之間以ITMOs為客體和非國家行為體之間以碳配額或碳信用為客體的國際碳交易提供了新的規范基礎。與《京都議定書》模式下的全球碳市場相比,新框架下的國際碳交易如欲實現真正的全球協同,至少仍需做到三點:

        第一,發展中國家的實質性參與且不應導致違反基本的氣候正義的結果?!毒┒甲h定書》是通過CDM機制實現這一目標的?!栋屠鑵f定》否定了雙軌制,弱化了發達國家的歷史排放責任,所有國家均應承擔基于NDCs的減排義務。自愿的ITMOs模式為發達國家組建排斥發展中國家參與的俱樂部提供了機會。如何避免以歐盟和美國為代表的西方國家主導全球碳排放貿易,導致實施中發展中國家因喪失碳定價權或以較低價格出讓本國碳排放權益而遭受的福利損失,成為《巴黎協定》下新的市場化減排國際合作機制必須解決的問題。

        第二,有足夠的包容性,能夠使未實施碳價格機制國家及其國內實體參與。在《巴黎協定》下,此類國家可以通過參與PA6.4的可持續發展機制,使本國國內的企業或者其他實體獲取按照國際監管規則簽發的A6.4ERs,從而參與全球碳交易。但是,這一可能性受制于各國碳市場或者國際行業性碳抵消項目對ERs的實際需求;而這一實際需求也會因碳市場收緊對ERs的認可和將國際航運或航海企業納入本國碳監管的實踐所削弱。

        第三,能夠實現與資金、技術、損失與賠償等其他氣候議題的連接,強化交易機制的自我實施。在《巴黎協定》僅規定成員國通報和核查本國NDC的程序義務而未明確結果責任的現狀下,僅靠聲譽機制并不能保證國家在本國行動不能兌現NDC下承諾時通過獲取他國的ITMOs實現該承諾。有效的國際氣候制度應當能夠對不合作者進行懲罰。譬如,承擔資金和技術援助的發達國家在未能兌現承諾時如果拒絕從發展中國家獲取ITMOs,即可從全球氣候基金中向發展中國家按照較高碳價進行給付獲取ITMOs或者ERs,用于發達國家的減排義務履行。這樣就實現了碳交易與資金機制的連接:一方面可以激勵發展中國家的國內減排行動,另一方面體現對不合作國家的懲罰。

        四、碳交易全球協同之路徑展望

        《巴黎協定》通過后,學者就全球協作減排之制度構建提出了各種方案。這些方案的最大特征是回避討論全球維度上的碳預算方案或者國家碳排放責任,強調國家自主的“自下而上”合作。碳市場連接方案最具典型性且討論最為充分。在此基礎上,有學者近期提出了全球碳價格機制構建的“雙軌漸進式”方案,具有很大的參考意義。

       ?。ㄒ唬┤蛱純r格機制的“雙軌漸進式”方案

        所謂雙軌:其一,在區域或者次多邊層面上由已經實施碳價格制度(碳稅或者碳交易)的國家和地區組建國際碳價格聯盟,并通過碳邊境調解措施或者其他機制迫使或激勵其他國家和地區加入該聯盟,不斷擴展聯盟覆蓋范圍;其二,在多邊層面上,碳價格聯盟國通過在聯合國氣候變化談判中統一行動,推動全球碳價格機制成為全球氣候談判議題,并通過相應決策機制將實施全球碳價格制度確立為具有約束力的國際義務,為成員方的國內減緩制度的監管強度設立最低約束(不低于碳價格聯盟國家的平均碳稅稅率或碳配額價格)。碳價格聯盟的成員擴展及其碳價格標準的國際化,最終的目的是通過漸進式的國際協調,形成與《巴黎協定》的減緩目標(1.5℃和2℃)相匹配的全球均衡碳價格(見下圖3)。

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      圖3:全球碳價格機制的雙軌漸進路徑

        雙軌之間并非是割裂的,而是協同強化、彼此促進、互為前提:碳價格聯盟的形成使得其能夠在氣候談判中協同行動,將實施碳價格機制作為主要的國際減緩制度安排納入到聯合國氣候變化談判之中,增加碳價格機制在氣候談判議題中的吸引力,從而使得更多的成員國考慮并在國內施行碳價格制度;更多的國家采取碳價格制度可以增加該制度實施的規模效應,并強化此類國家在全球氣候談判中的影響力,并進而強化實施碳價格的國家所采取的碳邊境調節機制的正當性和及其對非參與國家的貿易影響,迫使更多的國家傾向于施行碳價格制度,以最終形成統一的全球碳價格。

        這一方案考慮了《巴黎協定》下各國減排承諾“自下而上”的本質和對各類國際減排合作機制的鼓勵,充分認識到全球氣候治理所存在的集體行動困境和搭便車問題,也預見到作為關鍵激勵要素的碳邊境調解措施所遇到的合法性問題,具有一定的可行性。有學者評論稱,該方案是一個“好主意”,但“注定失敗”。理由是:其一,全球碳價格機制的效益缺乏實證支持;其二,各國國內政策極為復雜且多元化,碳價格差異較大,很難形成連接或者協同;其三,碳邊境調解措施的激勵效應有限;其四,以共識作為決策機制的全球氣候談判可能會因為部分國家的反對而難以將全球碳價格機制作為重要議題納入談判。

        客觀來看,“雙軌方案”是對學界已充分討論的以“自下而上”的碳市場連接或減排聯盟驅動全球碳減排制度的方案設計的強化。其核心是由若干國家主導碳價格機制的推行,并基于國家良好實踐的示范效應和類似碳邊境調解措施的誘導,不斷強化其他國家對于碳價格機制的認同,自發、漸進的形成碳稅或者碳交易的全球協同。其可行性短板,主要在于:

        其一,全球層面的碳價格機制只能在碳稅或者碳交易中二選其一。二者并存只會增加制度設計的復雜性程度并低其可行性。從學者關于碳價格機制的研究來看,雖然在國內碳減排制度安排上可以實現碳稅和碳交易的并存,譬如,以對未被碳交易所覆蓋的行業施行碳稅;但是,國際氣候制度的選擇上極少有人堅持碳稅和碳交易并存的二元模式。斯特恩(Stern)在其被廣泛關注的報告中分析了碳減排全球政策框架的必要性及其形成所依賴的條件,雖未指明全球碳價格機制應以何種方式體現,但是從其論述來看傾向于接受京都機制下的碳交易模式作為全球政策框架,因為該機制更能促進企業等市場主體參與國際氣候合作。此后,學者以京都機制作為樣本,對《京都議定書》下構建全球碳市場的問題進行反思,形成了以碳市場連接推進全球碳減排合作的研究思潮?;诰┒紮C制的已有實踐、學者的相關研究和國家層面碳市場的豐富實踐,《巴黎協定》才因此繼承和發展了京都機制下的國際碳交易制度,為基于碳交易制度的各國減排制度的全球協同提供了基本的政策框架?;贗TMOs的國際碳交易可以實現國家層面上碳稅和碳交易制度的國際合作,也可以實現與其他非碳價格制度的協調,只要國家能夠實現對本國減緩成果的符合國際標準的核算與報告。

        其二,依賴碳邊境調解措施(“CBAM”)作為對未采取國家減緩行動或搭便車者的懲罰機制,可能適得其反,反而會損害碳減排全球協同的政治共識。在雙軌推進全球碳價格機制的方案設計中, CBAM是實施“選擇性激勵”以破解氣候治理集體困境的關鍵環節:一是作為懲罰機制,對來自于未施行碳價格機制國家的商品加征關稅或其他措施迫使該國為挽回貿易損失而采取對應行動;二是作為激勵機制,通過國際轉移支付,激勵發展中國家和最不發達國家強化減緩制度能力并在國內施行碳價格機制。問題是,CBAM措施能否達到其預設的目標? CBAMs與WTO多邊貿易規則之間的固有沖突,并不會因為該措施實施過程中對非歧視原則的遵守而避免。在引用GATT第20條為國內環境措施進行抗辯的貿易爭端中,比如美國汽油標準案、美國海蝦海龜案,專家組或上訴機構在確認清潔空氣、瀕危野生動物屬于GATT第20條保護的對象并認定單邊環境措施與環境保護有關后,最終均以措施違反WTO的基本精神而宣告措施違反WTO法。關鍵原因是,WTO下的非歧視原則的待遇標準是以“相似產品”為基礎的,而確定 “相似產品”的關鍵是產品本身的物理或化學特征,而非其生產方法或生產過程(PPM)。生產過程中的碳排放量差異,并不是WTO法下區分產品相似性的要素。以產品中的碳排放量是否受到國內規制作為標準,對來自于施行碳價格機制國家和非碳價格機制國家或地區的相同產品決定是否施加CBAMs管制,是與WTO的非歧視原則相抵觸的,必定會導致貿易沖突。有緊密貿易關系的國家之間將因CBAMs的實施而破壞相對穩固的國際經貿關系,并進而影響氣候國際合作的政治互信。比如中國就批評歐盟CBAM是貿易保護主義。而且。貿易關聯度不高的國家也不會因為CBAM而改變本國的既有政策。因此,以CBAM撬動碳價格機制的推廣前景并不明確。此外,方案建議CBAM征納的資金可以通過資金轉移形成對發展中國家實施并參與碳價格機制聯盟的激勵。問題是,如何確保這一目標的實現?以CBAM獲取資金的國家如何保障資金跨境“回流”的政治可行性,并確保資金能夠用于碳減排相關的技術研發和行動?如何區分這一資金與發達國家承擔的氣候資金,保障發達國家的技術和資金義務不會因CBAM而弱化?以本國福利最大化為行為偏好的CBAM的征收國,作為受益方,顯然沒有足夠的利益動機去返還被納入本國財政控制的資金。

        其三,“雙軌方案”試圖對國際社會中大部分未實施碳價格機制的國家施加強制性約束,與《巴黎協定》的基本治理邏輯相悖。部分國家以CBAM作為懲罰機制推廣碳價格機制,其本質上屬于凱爾森所提及的國家執行國際法上義務的自助行為。如果有待執行的國際義務來自于雙方形成的條約,遵約方可以自助方式迫使另一方實施特定行為作為違反義務的責任形式。但是,對于氣候變化這一“人類共同之關切”下國家應承擔減排義務的執行,某一國家的自助行為顯然缺乏國際法上的正當性。從國家基于保護的義務或人權保護為名而未經聯合國授權所采取的各類行動后果來看,某個國家憑借其國際地位或國際政治權力對國際法的自助實施,帶來的是對國際法更為嚴重的違反和人道主義災難。在氣候全球治理的歷史進程中,依托以UNFCCC和《巴黎協定》為基礎的國際氣候制度推進國家間減排行動的全球協同,始終是主要趨勢?!栋屠鑵f定》雖是以“自下而上”的減排承諾為核心機制,但是總體規則在強化的透明度規則、數據監管要求、全球盤點機制和遵約制度的補強下仍基本實現了“自上而下”與“自下而上”的平衡。因此,任何基于《巴黎協定》的國際減排制度也應體現這一平衡:以“自下而上”保證國家參與該機制的自愿性,奠定機制運行的合法性和可行性基礎;以“自上而下”的機制約束和規范國家的自主行動,使之與公約的治理目標相匹配,保障制度運行的有效性。就“雙軌方案”而言,各國碳價格機制連接構建有統一目標約束和趨同化管理規則的區域性或次多邊性碳聯盟,體現了“自上而下”與“自下而上”的平衡。但是,國際氣候談判中對碳價格議題的引入與機制確立,需要強化“自上而下”的制度設計,從而確保該議題能夠被、持續、充分的討論和論證。

        可見,“雙軌方案”至少可以從兩個方面予以改進:其一,簡化制度設計,在國際層面選擇一種碳價格機制協調各方國內多元化的減排制度安排??紤]到碳市場在國際范圍內的普遍實踐和已存在的碳市場連接實例,以及《巴黎協定》第6.2和6.4條的規定,應在國際碳交易制度框架下實現各國碳減排制度在《巴黎協定》下全球協同。其二,強化頂層國際制度設計,在《巴黎協定》框架內設立負責碳交易全球協同的常設機構,負責監督CBAM符合其設計目的,并推進相關碳市場議題在全球層面上的談判、立法和實施推進。?

       ?。ǘ┮蕴冀灰淄七M碳減排全球協同的路徑建議

        綜前,基于《巴黎協定》下關于碳交易制度的相關規則,考慮到該制度在未來推進各國碳減排制度全球所存在的不確定性,借鑒并反思有關全球碳價格機制構建的有關方案,鑒于氣候變化問題愈加緊迫,氣候全球治理應進一步強化國際減排合作并完善現有國際氣候制度的頂層設計,從而形成碳交易的全球協同。

        第一,根據《巴黎協定》第6條的規定設立CMA下負責以市場化方式推進全球減排的國際機構,比如CMA可以綜合PA6.2機制下的專家委員會或PA6.4機制下的監事局,設立一個全球碳交易監督管理機構?!毒┒甲h定書》下成立的執行理事會(Executive Body,“EB”)EB結束其作為CDM、JI和IEL的職能機關后,可以通過CMA的確認,繼續履行ITMOs和ERs的簽發、核證、上交和注銷等管理職能。EB應接受CMA的業務指導,并由CMA確定其在《巴黎協定》下的工作職責與職能內容。EB應當根據CMA的建議或決定建立全球碳配額登記管理系統(Global Emission Trading System,“GETS”),實現對PA6.2機制下的IR和PA6.4機制下MRA的統合和全球碳排放配額(GCEA)進行簽發、登記、交易和核銷管理。依據《巴黎協定》職能被強化的EB應當被定性為受CMA領導的政府間國際組織,其目標在于將全球氣候治理中的以碳市場推動國際氣候合作的機制機構化、組織化。

        第二,創設一個全球性碳金融產品,基GCEA,作為國家和其他各類非國家行為體以碳交易方式實現國際氣候合作的“一般等價物”。具體功能類似于國際貨幣基金組織的特別提款權。GCEA在交易中所塑造的碳價格就是全球碳價格。通過GCEA對ITMOs和ERs的“通兌”,無論成員國是否以碳市場機制統籌本國減排政策,均可以在CMA和EB的國際監管和協調下,基于國際可比的不同邊界內的碳排放的核算與報告制度,實現國家和非國家實體參與的碳交易,從而實現容納各種不同碳減排制度和不同層次行為主體的全球減排合作。

        基于全球碳預算確立方式和具體交易管理過程的差異,碳交易的全球協同有兩種路徑可供考慮:一種是較理想化的設計;一種較現實的設計。

        1.路徑A:“自上而下”的全球統一碳市場

        “自上而下”的全球統一碳市場是對京都機制的修正與超越。這一相對理想化的全球碳市場建構可做如下的目標預設:

       ?。?)“自上而下”確定履行期內的全球碳預算和碳配額

        CMA根據IPCC所建議或核算的2035年之前或者2050年之前為實現1.5度目標作為全球的碳排放情景分析下的一個較長履行期間的全球碳預算,確定履行期間內(比如2020-2035年)全球碳排放配額的總量,并按照一定的標準將全球配額分配至各成員國。所有《巴黎協定》的成員國均應當在GETS下設立國家賬戶,由EB其向該賬戶簽發GCEA。分配標準可以根據各國的歷史排放數據進行測算,并應考慮公平和氣候責任問題,比如潘家華教授建議的以人均歷史累積碳排放為基礎的全球碳預算方案。作為管理全球氣候變化事務的最高權力機構,CMA應當制定GCEA的分配標準。之所以確定一個較長履行期,就是避免出現大范圍的因歷史排放較多致使期初就存在碳預算赤字的問題。

       ?。?)GCEA的初始分配和初始交易

        EB按照CMA所確定的分配標準對各國進行GCEA的分配后,各國由于經濟發展情況的不同和未來發展方式的預判,結合本國在《巴黎協定》下進行溫室氣體核算和報告所進行的碳排放情景的分析,可以形成未來較長期間內(2050年以前)本國碳預算的核算。對于部分國家因能力的不足而無法核算時,IPCC應當提供技術咨詢,幫助其進行核算。根據核算結果,國家如果發現即存在碳預算赤字,即根據其排放數據已經用盡待分配碳預算或者在可預見的履行內碳預算確定不足,即可以向有預算盈余的國家發起申購請求。初始交易應當在EB的監督下完成,確保各國國家在GETS下的所持有的初始GCEA額度達到其所設定的最低持有數量要求。

       ?。?)國家對GCEA的管理和運營

        國家取得GCEA后,如果本國的減緩機制是以碳交易機制為主,GCEA即成為本國碳交易機制下的碳配額總量。實施碳交易的國家可以向監事局備案,將其在GETS下的GCEA轉移登記至本國的碳交易平臺,按照本國的碳交易機制設計,進行排放配額的初始分配和配額管理等。實現轉換后,各國所發行的國家碳配額雖然在數量單位上等同于GCEA;但是國家配額也只能在本國或實現碳市場連接的區域范圍內進行交易,不能直接用于全球碳交易市場下國家減排義務的履行。如果國家采取的是碳稅或者其他非碳價格機制,該國在GETS的賬戶按照EB的規則持有GCEA,待CMA所確定的履約期至時,根據CMA所確定的報告方法所核算的碳排放量進行相應的核銷。

       ?。?)GCEA的國家間交易及其注銷

        鑒于國家溫室氣體清單數據核算的復雜性,全球碳市場的履約期至少應當以5年為一期。每一履行期結束的當年內,國家在完成《巴黎協定》下的全球盤點后,應當將數據格式調整為與全球碳預算相同的模式。EB按照全球盤點后的數據,對各國應當上繳的GCEA進行核算,并通報各國在一定的上繳期內完成GCEA的上繳與核銷,并向各國公布GETS系統內各國的賬戶數據,告知各國GETS系統內各國GECA的盈余或者赤字信息。存在赤字的國家可以自行與存在與盈余的國家達成轉讓交易;或者是由EB進行統一的核算與結算,根據各國的出價確定一個GCEA的指導性價格,集中進行撮合交易。完成全球碳市場下相應配額的履行義務后,EB進行下一履行期內GCEA的核算和交易管理。在全球碳市場機制下,不建議設置GCEA的跨期存儲機制,以避免數據核算、履約和分配過程過于復雜化,減少投機行為。

       ?。?)對于減排信用的適用問題

        應允許經EB認證的國際核證減排量(CERs或A6.4ERs)抵消減排義務。這可以鼓勵發達國家向發展中國家的低碳投資和低碳技術轉移。對于符合CDM機制的項目所產生的CERs,如果意圖轉移至項目所在國之外的國家用于其GCEA義務的履行,經EB核證后,可以在GETS系統內各國的GCEA內進行調整。這一調整應當在最終核算時予以確認,購進CERs的國家應當向監管局報告其取得的CERs數量,并將其核算在其需要上交的GCEA總量內。轉讓CERs的國家應當向監事局報告其國家信息清單內是否將CERs所代表的減排量核算在內,如果已做核減,則不作調整;如果未做核減,EB應當在其上交的GCEA總量內做核減后,再核算其應當繳納的配額義務。譬如,A國企業某一水電開發項目履行期內產生1000萬噸的CERs,并將其轉讓給B國企業。則在B國根據其NDC上繳的GCEA中即應增加該數額的CERs;而A國即不應將該筆CERs作為本國在履行期內實現的碳減排量而被計入實際繳付的GCEA中。

        這一設計下的全球碳市場涵蓋了CDM機制和《巴黎協定》下的ITMO機制,可以在實現全球碳減排總量控制的基礎上實現各國減排義務履行的市場化合作:在對CDM的容納下,可以實現對發展中國家的資金轉移和技術轉移;可以通過GCEA轉移所實現的資金交付中抽取一定比例的資金,實現全球氣候基金的歸集;可以實現碳價格機制對于各國的約束和管理,促進各國采取低碳技術,從而實現向低碳經濟發展的政治斂合和經濟瀲合。

        客觀來看,這種設計在當前氣候政治的圖景下存在嚴重的可行性問題。全球碳預算方案和初始分配標準,極大可能因各國的利益沖突而無法在CMA通過形成有效決議。各國GCEA配額的分配事實上就是對各國全球碳預算下碳排放權的分配,是對各國發展空間的設定。在當前的國際氣候談判集團化和利益多元化的格局下,達成一致的可能性較低。

        2.路徑B:“自下而上”的碳市場分立與全球協同

        與前者相比,路徑B強調對國家自愿減排承諾的尊重,基于國家自己提出的NDCs義務推動市場合作減排的全球性協同。

       ?。?)依據NDCs確定全球排放總量并進行配額分配

        EB仍應當根據全球的碳預算確定一定履行期內的全球碳排放配額總量并進行配額分配。與“路徑A”不同的是,EB所確定的配額總量并不是根據IPCC所測算的統一全球碳預算加以確定,而是“自下而上”的根據各成員國所提交的NDCs確定。

        在《巴黎協定》下,各國所提交的NDCs可能并不是一定時期內總碳排放量的控制目標,而是碳排放強度的相對減少。但是,在IPCC所確定的核算指南和UNFCCC所確立的國家清單報告義務下,EB可以換算出國家承諾內的碳排放總量,也可以要求國家自行核算一定履行期內的各年度平均排放量或者履行期內年度累計的總排放量。在各國進行報告或者EB自行核算后,即可以確定一定期間內(比如2020-2035或2035-2050)各國累計相加的全球碳預算總量。當確定一個較長時期的總量控制目標后,EB可以結合《巴黎協定》下的全球盤點機制以五年為一個履行期,基于各國申報的NDCs向各國分配GCEA。

       ?。?)GCEA分配與管理:本國NDCs的配額化

        與 “路徑A”相同,EB建立一個全球統一的注冊登記平臺(GETS),對其發放的GCEA進行管理。在EB建立的GETS系統內,SB向各成員國簽發與其承諾的NDCs相匹配的GCEA。對于那些承諾期與履行期不相符的國家,IPCC可以制定調整指南,經CMA討論后通過,從而將各國NDCs下不同的時間序列與全球碳市場的運營相匹配。履行期的協調旨在確保各國自主權的前提下,實現減排行動的一致性。各國在GETS系統內持有的GCEA就是本國NDCs的配額化體現??紤]到并非所有提交NDCs的成員國均會自愿加入該機制。對于此類國家,其對應的GCEA可以由EB代為持有。

       ?。?)GCEA的交易與注銷

        在履行期內,各國可以根據本國氣候行動的現狀,進行GCEA的交易。如果由于經濟發展快速,一國在履行期內的預期排放量將會超出其本國NDCs承諾的限度,可以在履行期結束前向其他國家發出申購請求;如果有國家在履行期內實現了重大的技術突破,極大提高的能源效率或者減少了能源消耗,預期能夠提前完成本國的NDCs,確定能夠在履行期末出現GETS下本國賬戶內GCEA的盈余,就可以進行出售。具體價格由雙方協定。這事實上就是履行期內的《巴黎協定》框架下ITMO的轉讓。

        在履行期末,EB應根據CMA所進行的全球盤點,對各國賬戶內的GCEA進行核銷:對于未能履行本國NDCs承諾的成員國,EB應當通知其通過購入GCEA的方式履行義務。EB可以根據全球盤點情況和核銷情況,公布各國的GCEA賬戶清單,由各國進行交易或者撮合交易。對于那些未能提交GCEA以履行NDCs義務的國家,EB應當依照履行期內成交的GCEA所體現的平均碳價格,要求成員國承擔因未履行《巴黎協定》下NDCs義務所產生的國家責任。

       ?。?)對CDM機制下CERs的容納

        在此路徑下的GETS仍可以實現對CERs的認證與核發。但是需注意的是,在全球碳市場建構下,CERs簽發所基于的額外性應當受到更為嚴格的限制。EB可以對CERs來源國的GCEA在系統內進行對等的注銷?;贑ERs的轉讓所進行的調整與《巴黎協定》下A6.4ERs的調整機制應保持一致。

        基于“自下而上”的方式所建構的全球碳市場事實上就是對《巴黎協定》下ITMO和ERs所形成的國家之間市場合作機制的全球化塑造和表達。其核心的要旨在于國家在GETS系統內所獲得的GCEA是本國自行核算和承諾的,是NDC的配額化管理。這一方式下的全球碳市場至少可以實現對《京都議定書》下CDM機制的繼承和國家間碳排放權的交易,從而形成一個全球碳價格,對各國怠于履行本國NDC的國家責任進行量化;而且在實現交易的過程中,也可以實現碳交易機制與適應、資金、技術、透明度、履行、損害與賠償責任等機制的連結。這種自下而上的方式,存在的問題是氣候治理的有效性,基于CMA對于各國NDCs的綜合報告來看,其所實現的減排情景與UNFCCC所確定的目標仍存在一定的差距。有效性的補足需要強化“自上而下”的約束,激勵國家采取更強有力的措施。比如,參照IPCC對全球碳預算的建議,由CMA確定一個減排系數,在每一履行期末調減全球碳預算總量,強化目標約束。

        上述兩個路徑只是對未來《巴黎協定》下國際碳交易全球化建構的一種展望。隨著《巴黎協定》實施細則的制定和通過,氣候治理的國際合作將會進入一個新的階段?;谠搮f定第6條的市場機制,即使難以形成全球碳預算約束下的全球碳市場,也應能促進各國碳價格的協調和趨同。

        五、結論:2021-2035行動建議

        鑒于IPCC近期再次發布了必須強化全球減排行動的紅色警告,我們有理由期許年底召開的格拉斯哥氣候大會成果能夠通過《巴黎協定》第六條有關的實施細則?;凇栋屠鑵f定》的全球碳市場構建將初現端倪,從而以碳交易的全球協同強化各國當前的減排行動。國際社會近期(中國實現碳達峰的2035年之前)可采取以下行動強化碳交易全球協同的共識:

        第一,在2018年IPCC關于1.5度目標的特別報告基礎上,各國應形成有關全球碳預算的國際共識。即便不能夠讓各國接受一個強制性的碳預算方案,CMA也應當盡量形成一個考慮歷史排放責任的、具有公信力的不具有法律拘束力的指導性全球碳預算方案,并敦促各國根據該碳預算方案修正本國在《巴黎協定》下做出的NDCs,從而形成能夠確保長期目標實現的減排目標承諾。

        第二,在形成全球碳預算初步共識的前提下,歐盟、中國等已經建立碳交易制度的大國,應向有意向以碳交易制度來推動本國減緩行動并向低碳轉型的發達國家和發展中提供構建碳交易制度的協助??紤]到中國全國碳交易市場制度仍在完善之中,且《巴黎協定》下各國均已提出相關的NDCs,在國家層面上建立碳交易制度的過程不可能在短期內完成。但是,應在2025年之前完成推動有意向國家建立并運行本國碳市場。中國從試點省市市場向全國性碳市場建構的路徑可以作為范例,即先區域后全國、先部分行業后推廣覆蓋的方式?!?0〕

        第三,通過雙邊、區域或者多邊的方式實現各國碳交易市場的連接,即碳配額的跨境轉讓和認可??紤]到碳市場連接面臨的技術和政治阻礙,這種國家間碳交易市場的連接應是分階段的。首先,可以實現發達國家和地區間碳交易市場的連接,比如歐盟碳交易市場與日本和美國當前區域碳交易市場的連接。其次,探索發達國家和發展中國家之間的配額互相交易的可行路徑。這不同于CDM機制下承擔量化減排義務的發達國家對于CERs的認可和交易,而是直接進行了各國間配額的交易,比如歐盟碳交易市場上企業可以通過購入的中國碳排放配額或中國核證減排量(CCERs)履行其應當繳付的歐盟碳配額(EUAs)的短缺。最后,在國際可比的核算標準下實現各國已建成碳交易市場的互聯互通。

        第四,設立專門性的協調各國碳配額價格的國際機構,比如世界銀行、EB或者上述國際機構聯合設立新的專門性的全球碳交易或碳匯中心(也可稱之為GETS),作為各國的碳排放配額交易的中介機構。該機構在現階段可以不負責核實各國所發放的碳配額或者項目性核證減排量,而僅僅是作為“碳匯”的投資中介機構,積累管理全球性交易的經驗和共識。

        可以借鑒IMF的職能界定GETS的功能:首先,GETS可以作為各國碳交易市場的儲備機構,在必要時通過購入后者售出相應的碳配額平抑各國碳市場上的碳價波動,維持各國碳價格在一個合理的位置;其次,為保障GETS能夠履行該職能,作為該中心會員的、實施碳交易制度的國家應當按照各國在全球碳預算所占的比例向中心繳存會費,作為啟動資金?;诠餐袇^別的責任原則并履行UNFCCC下的資金義務,發達國家應當繳納現金(可兌換的國際貨幣形式);發展中國家可以繳存相當于應交會費的本國所發放的本國碳配額,具體單價按照該配額初始分配時核定的碳價確定。再次,該中心應當按照SDR的設計,在征求各成員同意的前提下,發行具有通兌功能的全球性碳排放配額或者全球碳信用(如前述GCEA),并按照確定SDR現值的一籃子貨幣方式確定GCEA的碳價格,并最后形成動態調整的GCEA相對于各國碳配額的兌換比例,并予以公布。

        通過GETS,本國碳配額存在短缺的國家可以按照上述通兌比例購入他國盈余的碳配額或者核證減排量用以履約;當某一成員國國內碳配額交易價格出現下跌從而影響該機制的價格激勵效應時,GETS可以建議該國啟動碳價格平抑機制或者直接根據成立時的授權進行市場操作,從該中心在相應國家開設的碳交易賬戶購入碳配額作為備用。GETS從各國購入的碳配額,各國應當在本國碳預算賬戶中予以核銷;GETS基于維持全球范圍內碳價格穩定而購入的成員國碳配額,可以增發GCEA的方式予以沖銷。為避免GETS營利動機所可能帶來的非中立性,各國可以組成監察委員會,定期對GETS的GCEA賬戶和市場操作進行審計,確保其因購入和轉讓GCEA中所取得的盈利,用于支持發展中國家適應能力建設和低碳技術研發。GETS應當定位為政府間國際碳金融機構,以各國制定的碳交易主管機關為交易對手。GETS除作為各國碳價格協調機構之外,還可以通過與IPCC和UNFCCC的合作,確定GCEA的相對于各國碳配額的價值,從而逐漸形成全球統一的碳價格,即GETS在遠期可以成為全球碳價格的制定機構;但是基于制衡的目的,GETS不應當被賦予CDM下EB的職能,即接受各國減排項目的注冊和核證減排量的發放。GETS應當與其他國際金融機構保持良好關系,在其資金短缺時,可以其持有的GCEA作為抵押借入資金作為短期周轉。

        在碳市場從國際協調走向全球協同的進程中,中國作為發展中大國和碳排放大國,應積極的參與并引導全球碳市場的制度構建以保障并促進全球氣候公平,維護發展中國家的發展權。也能夠在全球治理中站在國際道德的制高點,掌握氣候全球治理的話語權,提高國家聲譽和形象。中國國家碳市場正趨于完善,當前可以考慮:

        第一,對標《巴黎協定》下碳交易的機制提高我國碳市場能力建設。我國碳市場應當在未來進一步強化碳交易的基礎設施建設、機構能力、人員培訓、數據共享機制等,以便未來《巴黎協定》下的國際碳交易機制運行時,能夠符合其要求和標準,實現與PA下碳交易機制的對接。

        第二,強化與其他國家和地區碳交易機制的合作,特別是與一帶一路沿線國家的碳市場合作。我國在碳市場建設的過程中與歐盟、美國等碳交易市場之間已經開展了雙邊的合作。2017年國家碳交易機制啟動時,中歐雙方曾簽署合作項目,歐盟對中國的碳交易機制給予了資助。目前中國與歐盟之間有常態化的“中歐碳市場對話與合作項目”平臺,支撐中國碳市場的能力建設、政策指導和技術培訓。中國與德國、瑞士和英國等歐盟成員國之間也維系著雙邊的合作,比如中國與德國之間的“中德合作項目——中國排放交易體系能力建設”就極大的促進了雙方碳交易機制專家的交流和對話。在2018年7月《中歐領導人氣候變化和清潔能源聯合聲明》中也明確碳交易是雙方氣候和能源合作的重點領域。未來,中國與歐盟在頂層設計、政策立法的相互影響與銜接、專家學者的交流與溝通、服務機構與企業等市場主體的信息共享和經驗交流等方面,將開展進一步的合作。溫室氣體排放監測、核查與報告、碳交易注冊、登記與結算、核證減排項目開發與設計方面的合作,也應進一步強化。中國可以在“一帶一路”的框架下謀求與亞洲國家的碳市場合作,牽頭組建以中國碳市場為主體的碳市場俱樂部或聯盟式合作的可能性。(作者王云鵬系河南大學法學院/知識產權學院副教授、國際法教研室主任)


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