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      安全與發展:全球公共衛生危機下的貿易限制措施規制研究

      時間:2022-07-02   來源:民主與法制網  責任編輯:編輯

      安全與發展:全球公共衛生危機下的貿易限制措施規制研究

      【中國法治國際論壇(2021)主題征文】

      內容提要 :新冠肺炎疫情下,各國政府出于公共衛生安全考慮,推行大量貿易限制措施,這些措施不可避免地呈現效力外溢狀態。保護國民生命健康安全屬于國家行政權自治范疇,但與貿易自由化的國際遵循之間存在明顯張力。貿易自由化遭遇巨大逆流,世界經濟復蘇艱難曲折。為走出困境,實現保護人類生命健康安全與推進貿易自由化之間的平衡,需要推動WTO改革與完善,建立國際貿易治理框架下的公共健康措施治理架構、治理規則,將公共衛生法治理念融入國際貿易法治框架,合理規制貿易限制措施,推動構建有利于實現全球發展利益和公共健康的國際貿易法治體系。

      關鍵詞:新冠疫情 ?貿易限制措施 ??貿易自由化 ??公共衛生法 ??WTO改革

        

        一、問題的提出

        新冠肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”或“疫情”)是一場全球公共衛生安全危機。疫苗是人類戰勝傳染病的重要工具,然而隨著新冠病毒變異毒株的不斷出現,新冠病毒變異仿佛在與人類疫苗研發賽跑,全球出現大量“突破感染”(breakthrough ?infections)病例。近期有研究顯示,在全球根除新冠病毒比脊髓灰質炎可行,但比消滅天花的可行性小很多。為了應對新冠疫情,人類在大面積接種新冠疫苗以形成免疫屏障的同時,各種PHSM,即國家當局為控制疾病傳播而采取的公共衛生和社會措施必不可少。這其中,包含了各國政府出于公共衛生安全考慮,出臺的大量貿易限制措施,這些措施呈現出不可避免的效力外溢狀態。危機管理(emergency ?management),就是“應用科學、技術、規劃與管理,應對能造成大量人員傷亡、帶來嚴重財產損失、擾亂社會生活秩序的極端事件”。公共危機因具有突然發生或迫在眉睫、重大損害或結果不確定等特點,可以采取超越常規決策程序的應急處理措施。如果公眾認為這些措施是必要的,那么對緊急狀態下應急措施的依從度均較高。隨著疫情防控進程的推進,人類對新冠肺炎這一新發傳染病的認識也在從“不知知”到“知不知”中不斷深入。疫情防控由殲滅戰變為持久戰,人類社會已被深刻改變。各國為應對疫情采取的貿易限制措施可能由臨時性轉為常態化,即便是進入了后疫情時代,我們仍然可以看到全球公共衛生危機正在對國際貿易產生深遠影響,正在引發國際貿易規則的變革。

        保護國民生命健康安全是國家義務,是各國政府核心職責,屬于國家行政權自治范疇,但與保護國際貿易的國際規則之間存在明顯張力。各國應對新冠疫情的理念不同、所處的抗疫狀態不同、采取的防控措施不同:疫情發生初期,未發現疫情的國家紛紛出臺貿易限制措施,防控病毒輸入;隨著抗疫進程深入,本土疫情得到有效控制的國家和地區需要采取貿易限制措施保護疫情防控成果;即使在基本形成免疫屏障情況下,也要采取措施防止變異病毒輸入。貿易限制措施與疫情蔓延呈現膠著反復的態勢,嚴重影響了國際貿易的發展。面對跨洲際傳播的傳染病疫情,各國貿易限制措施倉促上陣、各行其是,甚至置國際貿易法律準則于不顧,凸顯出相關國際貿易治理體系的滯后。如何依法規制各種貿易限制措施,實現保護人類生命健康安全與國際貿易自由化之間的平衡,走出全球公共衛生安全危機下的國際貿易法治困境?這是我們在構建人類命運共同體進程中面臨的重大挑戰。

        二、全球公共衛生危機下的貿易限制措施

        新冠病毒肺炎是一種新發傳染病,人類普遍易感,其傳播途徑被證實為呼吸道飛沫傳播、密切接觸傳播、間接接觸傳播,而且存在氣溶膠傳播的可能。有研究表明,新冠病毒在低溫下可以存活超過40天,在進口冷鏈食品內外包裝中不僅檢出新冠病毒核酸,而且分離出活病毒,這大大增加了新冠病毒以冷鏈物品為載體,遠距離跨境傳播的可能性。由此而采取的疫情防控措施直接限制了跨境人員、貨物的流動,尤其低溫冷鏈物流受到重重阻礙,甚至完全關閉,國際貨物貿易、服務貿易遭受重創。這個過程隨著全球抗疫進程深入而呈現出階段性特點,并且至今尚未結束。

       ?。ㄒ唬┤蚬残l生危機下各國貿易限制措施的主要表現

        1.疫情重創全球經濟:國際貿易首當其沖

        2020年1月30日,世界衛生組織(以下簡稱“世衛組織”或WHO)宣布新冠疫情構成“國際關注的突發公共衛生事件”( Public Health Emergency of International Concern,以下簡稱PHEIC)。2020年3月1日,WHO將新冠疫情爆發的全球風險升級為“非常高”——其風險評估的最高級別。2020年3月11日,WHO宣布此次疫情為“全球性大流行”(Pandemic)。各國紛紛出臺嚴格的跨境人員、貨物流動限制措施。根據中國貿促會2020年3月初公布的報告,截至2020年3月4日,共有146個國家(地區)陸續采取與本次疫情相關的限制性措施,控制可能出現的病毒輸入,主要包括:暫時禁止/限制從中國進口部分活體動/植物、暫時禁止/限制出口部分醫療物資、暫停部分/全部與中國的航班/列車/船舶、關閉全部/部分口岸、對來自中國的貨物、進出境工具及人員施加嚴格的檢驗、檢疫、檢查措施等人員流動、貨物流動限制措施。例如:俄羅斯自2020年1月31日起,對來自中國的活體動物限制進境和通過俄羅斯跨境運輸;關閉?16?個通關口岸,關閉遠東地區邊界,進而關閉所有俄中邊境口岸,并禁止中國公民經第三國抵達俄羅斯。新加坡要求從中國大陸地區出發的人員,無論國籍均不能在新入境、轉機。越南限制疫情醫療物資出口,停飛所有中國內地與越南的往來航班,暫停中國公民和在華的第三國公民以非外交目的入境。

        隨著疫情在全球蔓延,越來越多的國家采取各種貿易限制措施。據WTO統計,截至2020年4月,80個國家和單獨的關稅區因新冠疫情而實行了出口禁令或限制,其中包括46個世貿組織成員國(如果歐盟成員國單獨計算,則為72個)和8個非世貿組織成員國。?各種旅行禁令和貿易封鎖措施重創全球經濟,國際貿易首當其沖。航空貨物運輸成本驟增,幾乎給國際貨物貿易、服務貿易按下暫停鍵。例如,中國和北美之間貨物運輸成本上漲30%左右 ,一些重要的歐洲-北美航線運輸成本上升 60% 以上。2020年上半年全球GDP暴跌13%,全球價值鏈幾近切斷、全球經濟幾近崩潰。更為嚴重的情況是,國際貿易中斷致使衛生保健系統薄弱的國家和地區的食品、醫療以及疫情防控物資供應狀況惡化,可能引發人道主義危機。

        2.貿易為抗疫提供支撐:審慎出臺貿易便利化措施

        面對全球貿易封鎖引發的全球疫情防控艱難處境,WTO總干事羅伯特?阿澤維多與WHO總干事譚德塞在2020年4月的聯合聲明中指出,任何旨在促進公共衛生的貿易限制措施都應是“有針對性、適當、透明和臨時的”。為了促進世界經濟盡快在艱難中復蘇,更是為了給抗疫提供基本支撐,各國采取的貿易限制措施逐漸趨于精細化,并陸續推出部分貿易便利化措施。根據WTO截至2021年8月26日公布的各國通報的貿易措施,部分國家和經濟體出臺審慎的貿易便利化措施,例如取消對醫療物資的出口限制,但對疫苗等關鍵抗疫工具實施的許可管制除外。澳大利亞對部分醫療物資進口采取臨時關稅減讓措施。日本優先清關與COVID-19對策相關的救濟貨物和其他需要緊急清關以維持生命線的貨物,簡化相關進出口報關手續及退還、減少或免除某些海關費用。歐盟終止個人防護設備的出口許可,對防控疫情所需的進口商品免征進口關稅和增值稅,出臺與COVID-19緊急狀況相關的邊境管理措施指南、使用公共采購框架指南、海關問題指南。但對SARS相關冠狀病毒疫苗實施出口許可,保障出口量不會對歐盟與疫苗制造商達成的預先采購協議的執行構成威脅。美國對來自中國的19種產品清單暫時免除某些產品25%的附加關稅,并追溯自2019年9月1日起生效。

        3.世界經濟復蘇艱難曲折:疫情蔓延與貿易限制措施膠著反復

        全球經濟社會難以承受長期的封閉隔離狀態,經濟社會限制措施需要逐漸放開。大面積的疫苗接種給人類戰勝疫情帶來了希望。然而,在全球各國疫苗供應狀況本就極度不平衡的同時,新冠病毒變異不斷造成突破感染病例;疫苗短期內緊急上市使用,公眾對疫苗安全性存在疑問,部分國家或地區出現疫苗猶豫(Vaccine Hesitancy)甚至反疫苗(Anti-vaccination)現象,這些給全球抗疫進程帶來極大困擾。全球經濟恢復被不斷蔓延的疫情打斷,疫情控制較好的國家經濟復蘇不斷被輸入病例打斷。在全球化時代,只要一國仍存在大規模傳染病流行,國際貿易體系就可能受到重大影響??箵粜鹿诓《?,人類本想打一場殲滅戰,但由于經濟社會限制措施與疫情蔓延呈現膠著反復的態勢,部分貿易限制措施可能將由應急狀態轉為常態,抗疫已經成為一場持久戰。例如,由于越南疫情防控形勢嚴峻,僅在2021年上半年,已有70209家企業倒閉,同比增加24.9%。2021年8月份,越南出口額環比下降6%,同比下降5.4%。貿易自由化遭遇巨大逆流,國際貿易處于困境之中。

       ?。ǘ┤蚬残l生危機下貿易限制措施的主要類型

        新冠疫情爆發以來,各國在不同程度上采取了一系列貿易限制措施。由于應對疫情的理念不同、所處的抗疫狀態不同、面臨的主要問題不同,各國采取的貿易限制措施也不盡相同。這些貿易限制措施屬于為保障公共衛生安全采取的限制性經濟規則,但其中不排除存在貿易保護主義因素。

        1.?如果按照貿易限制措施的形式來考察,可以分為限制國際旅行、限制國際運輸、限制產品進出口三類。限制國際旅行的措施主要包括暫停簽證、出入境限制、航班暫停,以及關閉邊境等。國際旅行限制對國際旅游業造成破壞性影響。例如,與2020年相比,2021年1月國際游客數量下降87%。限制國際運輸的措施主要包括限制陸路、水路和空運的入境,主要針對空運的機組人員、海運的海員,以及運輸工具。例如,取消所有經停受疫情影響國家港口的船舶直接進入碼頭泊位的權利。限制出口措施主要包括限制個人防護用品(PPE)、醫療物資以及糧食出口,限制進口措施主要包括限制活體動物、冷鏈食品進口等。

        2.?如果按照貿易限制措施的性質來考察,可以分為貨物貿易限制措施、服務貿易限制措施。其中貨物貿易限制措施主要可以分為數量限制措施、動植物檢疫措施(SPS措施)、技術性貿易壁壘措施(TBT措施)三類,服務貿易限制措施主要為上文提到的各種國際旅行限制措施。 新冠疫情之下貿易保護主義抬頭,在貨物貿易領域最為明顯,2020年1—10月全球實施的貨物貿易保護措施高達704項,相比2019年增長9.3%。例如,有的國家限制、禁止抗疫物資出口,以應對資源短缺;有的國家在疫情大流行之下仍把醫療衛生產業安全作為優先事項,出臺新的醫療器械法規,提高技術認證門檻,以技術性貿易壁壘保護本國醫療器械產業。?

        新冠疫情大流行引發的各種貿易限制措施給國際制造業產業鏈造成嚴峻考驗。各種出口禁令和限制措施扭曲了國際間商品貿易,同時各種交通限制和邊境封鎖措施使國際貿易成本大幅增加,直接通過供給沖擊影響出口,繼而間接通過需求沖擊影響進口。這種綜合效應導致國際貿易大幅下降,引發全球經濟衰退。世界經濟論壇在《2021年全球風險報告》中指出,預計2020年世界產出將減少4.4%,而相比之下,2008-2009年金融危機導致世界經濟收縮了0.1%。

        然而,各種貿易限制措施對疫情防控產生的效果卻無從評估,從而引發針對貿易限制措施的正當性疑問。面對各國貿易限制措施的效力外溢狀況,其在法律依據上可能存在合法性置疑;在事實依據上可能存在科學性置疑;在執行依據上可能存在合理性置疑。如果全球經濟持續衰退,資源總量減少,最終也必然影響全球公共衛生安全。全球公共衛生安全與國際貿易發展利益之間呈現相互依存、相反相成的狀態,人類急需在保護生命健康安全與推進自由貿易之間找到平衡。? ?

        三、全球公共危機下貿易限制措施的國際法規制分析

        傳染病預防的經典三原則是:管理傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群。為控制傳染病的傳播,對傳染源采取隔離措施,對傳播途徑采取切斷控制措施無疑是必要的。這些貿易限制措施實質上是一國政府為防控傳染病傳播采取的公共衛生措施。這些貿易限制措施由一國政府制定實施,不可避免地呈現效力外溢的狀況,對國際貿易造成影響,對其他國家的利益造成影響。所以,各國貿易限制措施除應符合其國內法外,還應當受到相關國際規則的規制。

       ?。ㄒ唬┵Q易限制措施所涉國際規則現狀分析

        1.國際衛生法框架下的相關規則

        世界衛生組織(WHO)的一項中心和歷史性的責任是管理控制國際疾病傳播的全球制度?!秶H衛生條例》(International Health Regulations,IHR)最初于1969年由全球衛生大會通過,隨后于1973年和1981年進行修訂,把6 種國際檢疫疾病減少到3種(黃熱病、鼠疫和霍亂),并標明全球已根除天花??紤]到國際旅行和貿易的增加、新的國際疾病威脅以及其它公共衛生風險的出現和重現,該條例于1995年進行修訂。由于2003年出現嚴重急性呼吸道綜合癥(SARS),該條例于2005年進行修訂,形成現行條例《國際衛生條例(2005)》(以下簡稱“IHR2005”或“該條例”),并于2007年生效。IHR2005是目前國際法上應對傳染病疫情和其它突發公共衛生事件的唯一“硬法”。??

        IHR2005的目的和范圍是“以針對公共衛生風險,同時又避免對國際交通和貿易造成不必要干擾的適當方式,預防、抵御和控制疾病的國際傳播,并提供公共衛生應對措施?!备鶕蘒HR2005第15條臨時建議、第16條長期建議的規定,締約國可針對正發生的特定公共衛生危害,對人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和(或)郵包采取以上措施,以防止或減少疾病的國際傳播和避免對國際交通的不必要干擾。在發生PHECI時,各締約國可以根據IHR2005第43條的規定采取“額外衛生措施”,即本條例不應妨礙締約國為應對特定公共衛生風險或國際關注的突發公共衛生事件,根據本國有關法律和國際法義務采取衛生措施,但這些措施對國際交通造成的限制以及對人員的創傷性或侵擾性不應超過能適度保護健康的其他合理的可行措施。同時,IHR2005規定在決定是否執行相關額外衛生措施時,締約國的決定應基于科學原則、現有的科學證據以及世界衛生組織的指導或建議。

        IHR2005在第57條規定,本條例的規定不應該影響任何締約國根據其他國際協議享有的權利和承擔的義務。在不損害本條例義務的情況下,區域經濟一體化組織成員國應當在其相互關系中實行該區域經濟一體化組織施行的共同規則??梢?,IHR2005已經充分考慮讓步于經濟發展,避免與其他國際貿易協定相沖突,其第四次修訂的初衷就是在防控疾病國際傳播與避免對國際交通和貿易造成不必要干擾之間實現平衡。IHR2005規定各種衛生措施應當以透明和無歧視的方式實施。但其對于各國采取“額外衛生措施”的依據非?;\統,缺乏可操作性,在新冠病毒肺炎這一新發傳染病面前,在科學認識在逐漸深入、可獲得的證據甚至信息均明顯不足的情況下,各國的公共衛生措施往往處于各行其是、過猶不及的狀態。例如,疫情爆發初期,歐洲各國對于是否采取限制措施、采取怎樣的限制措施,或猶豫不決、或過度反應,浪費大量疫情防控準備時間;繼而倉皇失措,甚至出現“物資爭奪戰”的混亂局面,全球抗疫處于被動局面。由于WHO缺乏對各締約國的有力協調機制、IHR2005未建立有效的爭端解決機制,所規定的“衛生措施應當以透明和無歧視的實施方式”,由于大多數國家沒有進行48小時內報備和說明,也在實質上成為倡議性規定。IHR2005對各締約國根據其他國際協定、區域經濟一體化規則和國內法律實施各種貿易限制措施持明顯的謙抑態度。

        2.國際貿易法框架下的相關規則

        國際貿易規則因“經濟全球化”而興,主要體現在一系列雙邊、復邊、多邊的貿易協定中。保持國際貿易的可預見性和安全性;保護與促進公眾健康、環境生態、消費者安全、勞工標準等社會價值和利益;實現國際經濟關系中最大程度的公平是國際貿易規則的主要目標,并已成為當下多數國際貿易協定的重要價值取向。目前對全球國際貿易具有重要影響的貿易組織,例如WTO、歐盟;以及貿易協定,例如北美自由貿易協定、RCEP、CPTPP等,都程度不同地規定了貿易限制措施。

       ?。?)WTO的非歧視與透明度原則

        目前世界上最重要的、范圍最廣的多邊貿易協定是《WTO協定》,也稱WT0法。WTO法中與疫情防控相關的多邊協定主要有GATT1994、GATS、《TBT協定》《SPS協定》以及《貿易便利化協定》。WTO法中與公共衛生相關的基本規則有非歧視性原則和透明度原則,關于WTO成員的非歧視性義務與透明度義務貫穿于各協定始終,但同時WTO法對非歧視性義務也規定了許多例外和限制條款。面對疫情大流行,一些國家公共衛生基礎薄弱,因無力應對傳染病疫情而采取絕對封閉措施;一些國家可能濫用例外規定,采取的過于嚴格貿易限制措施中存在保護主義因素,這些做法實質上都違背了WTO法的相關原則和規則。

        GATT1994以及GATS規定了的保護健康一般例外。GATT1994第20條及GATS第14條規定,在確保相關措施的實施不構成對情形相同的國家的任意或不合理的歧視或構成對國際貿易的變相限制的前提下,WTO各成員可以采取為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施;GATT規定了供應短缺的一般例外。GATT1994第20條規定,在普遍或局部供應短缺的情況下,WTO各成員可以采取為獲取或分配產品所必要的措施;GATT1994及GATS第14條規定了安全例外。GATT1994第21條及GATS第14條規定,允許成員國在緊急情況下,采取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的安全行動?!禩BT 協定》規定了非歧視義務、避免對國際貿易造成不必要阻礙的義務、將技術性貿易壁壘基于國際標準的義務、相互承認和透明度等義務?!禨PS協定》明確授權各成員有權采取為保護人類、動植物的生命或健康所必須的SPS措施的權利,但要求在必要限度內實施、以科學為依據、不構成任意或不合理的歧視?!顿Q易便利化協定》在第5條關于增強公正性、非歧視性及透明度的其他措施中規定,WTO各成員可以增強對相關食品、飲料或飼料的邊境監管或檢查水平以保護其領土內的人類、動物或植物的生命或健康,但相關原因情形不復存在或發生變化,可以采用具有較低貿易限制作用的方式處理,則該成員應迅速終止或中止該限制措施,同時規定在報關樣品首次檢驗為不利結果的情況下,應請求可給予第二次檢驗的機會。

        WTO法中對各成員可以采取保護生命、健康的必要措施作出需基于非歧視原則的雙層限制;對各成員國在緊急情況下,采取為保護其基本國家利益所必需的安全行動沒有規定限制。國家安全利益的內涵寬泛,公共衛生通常作為國家安全策略的組成部分,例如美國2017 年發布《國家安全戰略報告》,將美國的國家利益表述 “保衛美國國土安全、促進美國繁榮、強力捍衛和平及提升美國影響力”。2019 年發布《全球衛生安全戰略》,把應對傳染病威脅作為戰略核心?!吨腥A人民共和國國家安全法》規定了國家安全工作應當統籌內部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全。對于“必需的”、“必要的”、“必須的”、“其認為”、“必要限度內”等主觀色彩強烈的等限制性詞匯,由于缺乏客觀標準,且缺乏明確、權威的條約解釋和有拘束力的裁決,盡管有WTO爭端解決機構的裁判案例可作參考,長期以來,多數國家認為其適用屬于國家的“自決權”,甚至拒絕由WTO爭端解決機構審查國家安全事項。新冠疫情期間各國采取的貿易限制措施實質上難以受到WTO法的規制。

       ?。?)歐盟在疫情防控中的統籌協調作用

        歐盟屬于關稅同盟型區域貿易安排(RTA)?!稓W洲聯盟條約》(Treaty of ?European Union,以下簡稱TEU)與《歐盟機構運行條例》(Treaty of ?Functioning of European Union,以下簡稱TFEU)在歐盟法的框架下具有憲法地位。TFEU第168條規定,歐盟成員國針對公共衛生緊急事件優先啟動國內防控措施,歐盟承擔輔助性責任。同時,TFEU第114條規定,締約國有權采取緊急措施,歐盟有權審查締約國采取的緊急措施是否違反歐盟法確立的秩序。2013年,歐盟委員會通過《關于對嚴重跨界健康威脅的決定》,其第11條規定,成員國有權決定和執行初步的緊急措施。在事態緊急情況下,僅需通知其他成員國和歐盟即可;第12條規定,如果出現域外向歐盟境內傳播的流行性病毒足以威脅到歐盟的公共健康或者沒有藥物和疫苗應對其公共健康威脅時,歐盟委員會有權宣布進入公共衛生緊急狀態。

        以此為基礎,歐盟應對新冠疫情狀況基本上可分為兩個階段。疫情爆發之初,歐盟各國行動遲緩,應對疫情大流行的準備和規劃明顯不足;各自為戰,實施的各種封閉邊境或加強檢查的限制措施缺乏統一協調,取得的效果有限或適得其反,造成醫療衛生系統不堪重負,甚至出現以鄰為壑,攔截防護物資的混亂局面。歐洲在成為世界疫情的“震中”后,迅速反思,越來越多地從單邊行動轉向決策的趨同,歐盟委員會充分發揮統籌協調作用,制定了廣泛、統一的應對措施,根據疫情的不同階段進行調整和更新。同時,歐盟委員會于2020年5月27日推出總額達7500億歐元的“歐盟下一代”(Next Generation EU)經濟復興計劃,紓解歐盟成員國經濟困境。當前,歐盟委員會正在啟動建立歐洲衛生應急準備和響應局(HERA),以在更高層面上提高歐盟統一應對突發公共衛生事件的準備和響應能力。

       ?。?)CPTPP的高標準、高質量

        《全面進步跨太平洋伙伴關系協定》(Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership,以下簡稱CPTPP)屬于自由貿易區型區域貿易安排(RTA)。截止2021年9月21日,WTO 收到568個RTA通知,其中生效通知350個,自由貿易協定在生效通知中占比85%。CPTPP于2018年3月正式簽署,是比較晚近的區域自由貿易協定的代表之一。其在29.1一般例外中,對GATT1994第20條、GATS第14條保護健康一般例外及其解釋性說明在細節上作必要修改后予以吸收。在29.2安全例外中,允許締約方采取其認為對履行維護或恢復國際和平或安全義務或保護其自身基本安全利益所必需的措施。在第7章衛生與植物衛生措施(以下簡稱CPTPP/SPS)、第8章技術性貿易壁壘(以下簡稱CPTPP/TBT)對技術性貿易措施進行了詳細規定,例如CPTPP/SPS的7.7適應地區條件條款,規定了確定區域條件的評估程序,以保障病蟲害非疫區和低度流行區的貿易便利;7.9科學風險與分析條款,規定了基于科學原則、基于國際標準或風險評估的義務;7.13透明度條款,規定一締約方應就可能對另一締約方產生影響的貿易措施履行通知義務,即使該措施符合國際標準。除非發生或威脅發生人類、動物或植物的生命或健康保護的緊急問題,或者該措施具有貿易便利化性質,否則一締約方通常應當給予利害關系方和其他締約方不少于60天的評論期,并且在措施公布與措施生效之間留出六個月以上時間間隔。

        CPTPP沿襲了TPP(跨太平洋伙伴關系協定)高標準、高質量的“下一代貿易規則”特征。例如,CPTPP/SPS以貿易便利化、交流合作、透明操作為立足點,以保證一締約方實施的衛生或植物衛生措施不對貿易構成不合理障礙為目標,是WTO/SPS基礎上的進一步深化;注重成員間交流與合作。規定締約方在設置和實施SPS過程中,必須承擔提供相應信息和說明的義務;把便利貿易置于價值首位。把“適應地區條件”、“等效”條款放在首要位置,同時要求實施方應審核緊急措施的科學依據,并提供審核結果;強化透明操作的進口方義務。明確進口方風險評估程序,進口方需提供分析方法、質控措施等。同時,CPTPP/SPS 還規定了聯合技術磋商(CTC)程序,即在涉及科學或技術問題的爭端中,提供了基于合作與協商的爭端解決機制的前置程序,以盡可能避免和化解爭端。

       ?。ǘ┵Q易限制措施國際規范存在的問題

        整體上看,新冠疫情下的各國貿易限制措施既存在合法性、合理性困境,又存在結構上、功能上不足,顯示出全球公共衛生危機下國際貿易治理的一系列問題。

        1.合法性困境:國際規則供給不足

        對貿易限制措施的國際規制不足首先體現為涉及公共衛生領域的國際貿易規則供給不足。一方面,表現為規制貿易限制措施的實體規則不足。尤其在應對公共衛生危機狀況下,相關規則多為原則性規定,缺乏可操作性;或者多為建議性規定,缺乏約束力。各種例外規定的存在,尤其安全例外,幾乎使各國的貿易限制措施逸出國際規制之外。另一方面,表現為規制貿易限制措施的程序規則不足。這種不足包括措施設置程序、實施程序、救濟程序均不足。盡管WTO有貿易政策審議機制(TPRM),但新冠疫情下的貿易限制措施尚不構成一國的貿易政策,難以適用這一機制。行政行為必須遵循正當程序原則,程序合法是行政行為實體合法的保障。但是,除原則性規定透明度義務外,國際層面的行政程序規則幾乎處于缺失狀態。相關實體法、程序法供給不足,使得各國貿易限制措施一方面缺乏國際規則授權,缺乏合法性基礎;另一方面,根據“國際法不禁止即為允許”的原則,極易導致濫用。使得在新冠疫情下,各國的貿易限制措施處于進退失據的狀態。

        2.操作性困境:現有科學證據決策不足

        “現有科學證據”是環境生態和衛生健康領域國際條約的共同措詞,是風險領域國際法中國際組織與國家采取行動和作出判斷的重要依據。貿易限制措施實質上是公共衛生措施,而公共衛生決策是循證決策。循證決策要求立法為先、周密執行。關于“科學”的判斷,可以參考嚴謹、相關、可信性和獨立性、透明、倫理等五項證據生產原則。正是因為新冠肺炎是新發傳染病,才更加要求各種貿易限制措施應當依據“現有的科學證據”作出,應當基于科學有效的風險評估做出判斷,在“現有科學證據”不足時,應當根據“現有信息”采取臨時性措施,并及時做進一步評估??茖W措施的出臺應當建立在有效信息和證據的基礎上,但目前貿易限制措施的制定出臺、效果評估存在基于現有科學證據不足問題。一方面,現有國際規則中缺乏“現有科學證據”的定義和程序規定,各國在實踐層面存在操作難度;另一方面,全球層面的信息與證據整合也存在問題,各國獲得的信息與證據不完整、不準確、不一致,甚至相互矛盾,影響科學決策的作出。相關信息與證據整合的深層邏輯是全球公共衛生機構與國際貿易機構的體系架構和相應國際法規則整合,即全球公共衛生危機下的國際貿易治理體系,需要在更高層面上實現協調。

        3.結構上不足:公共衛生危機下國際貿易治理體系缺失

        疫情大流行下的國際貿易困境,凸顯出國際公共衛生治理體系、國際貿易治理體系的不足。一方面,現有的多邊層面的國際貿易治理體系,缺乏具有更高層面協調力的公共衛生危機治理機構。但應對全球公共衛生危機下的國際貿易治理困境,只能在國際層面上進行協調。如上文所述,歐盟在這場危機中經歷了由“亂”到“治”的轉變,在這個過程中,歐盟委員綜合協調實施各種衛生、經濟、社會政策,發揮了不可替代的作用。歐洲衛生應急準備和響應局(HERA)也將在2022年啟動運轉,為國際公共衛生危機治理架構建設提供借鑒。另一方面,現有的多邊國際貿易治理體系缺乏應對公共衛生危機的國際貿易規則安排。危機治理需要綜合施策,涉及公共衛生領域的國際貿易治理規則超越公共衛生、國際貿易規則,能夠避免單一角度決策的偏倚,更有利于形成保護人類生命健康安全與推行貿易自由化目標之間的平衡。CPTPP以推進更高標準、更深入合作的國際貿易便利化為目標,為公共衛生危機下的國際貿易安排作出了有益探索。

        4.功能上不足:公共衛生危機下國際貿易治理能力缺失

        WTO被視為全球貿易治理(Global Trade Governance)的核心,推進貿易自由化是 WTO的基本使命與核心目標。反全球化觀點把WTO視為一種超越國家的力量,類似世界政府,能夠阻止各國實行符合自己利益的政策。然而,面對疫情大流行,恰恰顯示出WTO在公共衛生危機下國際貿易治理能力的缺失,尤其是國際貿易法治框架下治理能力的缺失。在重創國際貿易的全球公共衛生危機面前,成員國各自為政,出臺大量貿易限制措施,但WTO并沒有起到應有的評估、審核、規范和監管作用,甚至促進國際協調合作的目標亦未有效實現。WTO與WHO分別負責協調不同領域的國際事務,但是隨著世界一體化進程不斷推進,大量跨領域國際問題出現,尤其是重大公共危機出現時,一個國際組織獨立應對處理的可能性越來越小。WTO需要在加強自身能力建設的同時,與WHO在更高層面上加強合作,推動實現貿易政策與衛生政策的一致性,在涉及公共衛生領域的國際貿易治理中發揮主導作用。

       ?。ㄈ¦TO法安全例外條款的逸出國際法規制案例

        WTO爭端解決機制的專家組、上訴機構裁判以及之前的GATT爭端專家組裁判對于理解和執行WTO法規則具有重要意義。其關于GATT21條安全例外條款適用的案例可以為我們分析WTO安全例外條款的逸出國際法規制效果提供參考。

        1985年,美國因強烈反對在尼加拉瓜執掌權力的桑地諾組織,對尼加拉瓜實施了貿易禁運。尼加拉瓜稱,美國對其實施的貿易禁運并不可依GATT第21條得以正當化,并提出設立專家組要求。對于注意到1983年尼加拉瓜在全部美國糖進口配額中的份額已有實質性減少的專家組,美國稱:“它既不援引GATT諸條款之下的任何例外,也不愿意以GATT對其行為進行抗辯”。美國認為,第21條留由各締約方自行判斷何種行動被認為是保護一國基本國家安全利益所必須的。專家組認為,其職權范圍不允許專家組對美國援引第21條的合法性或冬季進行審查或判決。專家組報告指出:“因為其未獲授權以審查美國對GATT第21條加以援引的合法性,它既無法裁判美國的行為是否符合其在GATT下的義務,也無法裁斷美國是否未能履行其在該協定下的義務?!?/span>

        我們可以看到,在國際關系中,國家安全利益要優先于國際貿易利益。GATT第21條安全例外條款實際上使各國可以基本國家安全利益為由,拒絕WTO爭端解決機構審查國家安全事項;WTO爭端解決機構也認為自己并未獲得相關授權。 ??各國在一定程度上是國際法規范中國家安全利益的解釋者,這就使得相關規則在國家安全利益面前,或者在國家緊急狀態下難以發揮規制作用。

        德國學者卡爾·斯密特認為“緊急狀態”是一種正常法律狀態的臨界點,緊急狀態下法治將會中止。然而,面對公共危機的不確定性,更需要法治的安定性為社會提供穩定預期,更需要用法治打開前進的通道。實現保護人類生命健康安全與推行貿易自由化目標之間的平衡——這是公共衛生法和國際貿易法的共同任務。

        四、全球公共衛生危機下貿易限制措施規制路徑探索

        新冠疫情之下,國際貿易幾乎被按下暫停鍵,全球經濟損失有多慘重,貿易自由化給人類社會帶來的發展與繁榮就有多重要。疫情大流行,是全球公共衛生治理面臨的問題,也是國際貿易治理面臨的挑戰。公共衛生法追求高水平的群體的身心健康,致力于實現社會正義,它不是一個科學上中立的領域,而是與政治、經濟、社會有著千絲萬縷的聯系。實現公共利益與私人權利的平衡,實現安全與發展的平衡是公共衛生法的重要主題。國際貿易追求的是充分利用全球資源,擴大就業、減少貧困、提高生活水平,造福人類。衛生與貿易,在更高水平上目標是一致的。我們在探索全球公共衛生危機下貿易限制措施規制路徑時,需要特別關注在疫情大流行掩蓋下新貿易保護主義抬頭的問題。

       ?。ㄒ唬┤蚬残l生危機下貿易限制措施規制的理論邏輯

        第二次世界大戰后發達國家經歷了25年成功的貿易自由化,期間在關貿總協定的支持下一輪又一輪的談判將關稅降至歷史新低。在這之后,貿易保護主義的威脅重新抬頭。新貿易保護主義是傳統貿易保護主義的對稱。傳統貿易保護主義是指為了保護本國生產者免受外國產品的競爭壓力,而對進口產品設立高關稅、設定進口配額或以其他非關稅壁壘的形式來減少進口貿易額的主張和政策。新貿易保護主義是指20世紀80年代以來,西方國家為保障國內某個或某些利益集團的利益而采取的以保護勞工利益、保護環境、保障健康安全、保護知識產權、敦促企業承擔社會責任等為內容和要求的限制和減少他國產品和服務進口的法律和政策。新冠疫情大流行可能成為貿易保護主義的新“理由”,放大本就已經在抬頭的貿易保護主義,這將成為貿易自由化的巨大逆流,對經濟全球化構成重大挑戰。

        全球貿易治理與全球公共衛生治理都以在更高水平上實現社會公平正義為目標。但實現社會公平正義,不僅要求實體正義,更要求程序正義。美國學者羅爾斯指出,完善的程序正義有兩個典型特征:第一,對什么是公平的分配有一個獨立的標準,這個標準是獨立于并優先于隨后要遵循的程序而被規定的;第二,設計一種一定能達到想要的結果的程序是可能的。不完善的程序正義的基本標志是:盡管有一種判斷正確結果的獨立標準,卻沒有可以保證達到它的程序。要實現全球公共衛生危機下貿易限制措施的合理規制,需要以相對完善的程序正義保障實體正義的實現。國際組織的發展,對國際法產生著越來越深遠的影響。國際組織的典型的“三分結構”為:審議機關(大會、代表大會或全體會議)、執行機關(執行局、理事會或委員會)、秘書機關(以秘書長或總干事為首的常設機關)機關,如果加上裁判機關,也可謂是“四分結構”。

        德國學者彼德斯曼認為,目標與手段之間的成比例是一項重要的法律原則,WTO法并不要求任何締約方放棄對任何經濟或社會政策目標的追求,它僅僅限制了為實現此類目標而對非透明、歧視性和特別有害的手段的使用。我們應當遵循公開透明原則(transparency)、比例原則(proportionality)、平等保護原則(equal protection)等法治原則,推動WTO改革與完善,構建國際貿易治理框架下的公共健康措施治理架構、治理規則,將公共衛生法治理念融入國際貿易法治框架,依法合理規制貿易限制措施,實現保護人類生命健康安全與推進貿易自由化之間的平衡,推動構建有利于實現全球發展利益和公共健康的國際貿易法治體系。

       ?。ǘ┤蚬残l生危機下貿易限制措施規制的路徑探索

        1.?建立國際貿易治理框架下的公共健康措施基本協議

        現行WTO法缺乏國際貿易治理框架下的公共健康措施基本協議。國際組織的基本協議是其產生、存在和進行活動的基礎。推進國際貿易治理框架下公共健康措施治理職能的建立與完善,應當以建立相關基本協議為基礎。該協議根據各國明示或者默示同意而生效。其中應當明確國際貿易治理框架下公共健康措施的宗旨、原則、運行機制,以及與現行WTO法的關系、與其他國際組織的關系。在該協議中要對國際貿易治理中的公共健康措施,尤其是在公共危機下采取的信息通報、風險識別評估、檢驗檢疫、交通運輸通關、安全互認、產品溯源等相關措施作出具體規定,對各締約國在國際貿易框架下的公共健康領域權利義務作出具體規定,給各締約國建立相應體系、規則提供參考和借鑒,給國際貿易行為主體提供明確預期,給國際社會明確預期。以此為基礎,建立協調一致、科學有序的公共衛生危機應對國際貿易法治體系。

        2.建立國際貿易治理框架下的相關傳染病監測預警體系

        傳染病早期發現對于成功遏制疾病的傳播,控制其對人類健康生命安全造成的威脅,最大程度減輕對全球經濟社會的影響至關重要。信息、證據來源統一、公開透明是公共衛生危機下國際貿易治理循證決策的基礎。在國際貿易體系框架下,建立國際貿易相關傳染病監測預警系統,與各成員國之間實現實時數據獲取、管理和交換共享,實現國際貿易與全球公共衛生數據的整合與分析,能夠為各國及時啟動公共衛生響應、促進全球自由貿易提供重要技術支撐。國際貿易相關傳染病監測預警系統能夠為各國基于“現有科學證據”制定實施合理的貿易措施提供嚴謹、獨立的信息支持;同時也就能夠為解決相關貿易糾紛提供全面、可靠的證據支持。該體系實行信息成員提供、結果成員共享,避免成員國重復收集獲取、分析研究信息,造成資源浪費或者因信息來源參差不齊,信息不準確、證據不完整,造成決策困難。

        3.建立國際貿易治理框架下的公共衛生風險評級體系

        應當建立國際貿易治理公共衛生風險評級體系,建立風險分級標準,統一并細化公共衛生風險評估程序,統一并細化“現有科學證據”的程序規定。各國制定實施的貿易限制措施或者克減權利措施應當符合比例原則。一方面,所有的限制措施均應當有“科學”的證據支持;另一方面,應當盡可能進行成本—效益分析,評估采取的貿易限制措施是否能夠達到預期的效果,并作出利弊權衡。公共衛生法應當以科學為本。要注重彌合科學與決策之間的鴻溝,為各國提供權威、中立的貿易措施建議,促進各國制定協調一致、科學合理的貿易措施,并及時進行實施效果評估。要與社會公眾進行直接溝通,以對抗錯誤信息,在公共衛生危機下實現有效國際貿易風險交流。

        4.建立保障公共衛生危機下貿易措施非歧視的治理結構

        非歧視原則是WTO的基本原則,是平等保護原則在國際貿易法治中的直接體現,是指不能在貿易伙伴之間歧視,也不能在本地產品和進口產品之間歧視。在WTO框架下,非歧視原則主要體現為最惠國待遇原則和國民待遇原則。與公共衛生領域最相關的是最惠國待遇原則,WTO與WHO在一份聯合報告中指出,如果一項涉及公共衛生的貿易限制措施,是基于科學原則作出,并且以非歧視性的方式實施,那么將是WTO規則下合理的貿易壁壘。如果目的是保護人類健康,無論產品來自何處,貿易措施都應當相同,除非有證據表明有些國家在公共衛生方面風險較高。在全球公共衛生危機下,貿易限制措施應當保證在設置、實施、評估、權利救濟等各個環節均貫徹非歧視原則。在涉及公共衛生領域的國際貿易治理中貫徹非歧視原則,需要以權威、中立的風險評估為基礎,否則真正的非歧視將難以實現。WTO應當在治理結構上保障非歧視原則的實現,建立公共衛生、國際貿易聯合專家委員會,評估、審核、規范和監管涉及公共衛生領域的貿易限制措施,為相關國際貿易治理提供決策支持。同時,該委員會承擔涉及公共衛生領域國際貿易糾紛的聯合技術磋商專家組職能,提供基于合作與協商的爭端解決機制的前置程序,推動貿易措施利益相關方在WTO的TPRM、DSB機制,乃至國際貿易行政訴訟程序前,獲得及時有效的權利救濟。

        結語

        在當前國際經貿規則重構的大背景下,中國積極推動WTO改革進程,推進國際貿易領域公共衛生法治建構,不僅能夠為國際貿易法治建設作出制度性貢獻,而且對于進一步推進國內深化改革、擴大開放具有重大意義。我國需要對接國際貿易發展方向,加快相關領域改革步伐,建設相應體制機制,加強相關公共健康標準制定完善,提高政府依法治理能力、國際合作能力,為國際貿易法治發展提供可借鑒的中國治理實踐。?

        安全與發展,是人類社會永恒主題。一部世界文明史也是人類同瘟疫斗爭的歷史,人類總是在不斷戰勝挑戰中實現更大發展和進步。習近平總書記在2021年9月21日出席第七十六屆聯合國大會一般性辯論的講話中指出:“發展是實現人民幸福的關鍵?!薄耙胶馔七M安全、發展、人權三大領域工作,制定共同議程,聚焦突出問題,重在采取行動,把各方對多邊主義的承諾落到實處?!毙鹿谝咔槿缤粓鼍薮蟮膲毫y試?,F有國際貿易治理體系在應對新冠疫情中發揮了積極作用,但也顯示出其改革的必要性與緊迫性。緊急不避法治。全球公共衛生危機需要國際社會在法治軌道上合作應對。應對新冠疫情,也是全球治理體系改革的機遇。我們需要推動WTO改革與完善,構建國際貿易治理框架下的公共健康措施治理架構、治理規則,推進國際貿易領域公共衛生法治建構,將公共衛生法治理念融入國際貿易法治框架,依法合理規制貿易限制措施,實現保護人類生命健康安全與推進貿易自由化之間的平衡,推動構建有利于實現全球發展利益和公共健康的國際貿易法治體系。(作者楊松系遼寧大學黨委常委、副校長;李文婷系鞍山市衛生健康事業服務中心副主任)


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